I SA/Wa 1441/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania W. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. przejmującej na własność Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] ha, położoną we wsi S., powiat [...] – utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił następująco stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2002 r. W. S., następca prawny B. R., zwróciła się o zwrot nieruchomości o pow. [...] ha położonej we wsi S., gromadzie N., pow. [...], przejętej na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r., nr [...] [znak nieczytelny, pisownia uprawdopodobniona]. Rozpatrujący sprawę w pierwszej instancji Wojewoda [...] ocenił, iż z uzasadnienia wniosku wynika, że W. S. żądała stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizującej powyższą nieruchomość. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 1963 r. Pismem z dnia 29 grudnia 2010 r. W. S. wniosła odwołanie od ww. decyzji domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie wydania decyzji stwierdzającej nieważność orzeczenia nacjonalizującego nieruchomość położoną we wsi S. Uzasadniając swoje stanowisko strona wskazała, iż – jej zdaniem – przedmiotowe gospodarstwo rolne nie było mieniem opuszczonym w rozumieniu dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Podtrzymując swój wniosek i twierdzenia w nim zawarte zarzuciła organowi orzekającemu nadinterpretację dowodów, a w szczególności zeznań świadków. Strona zakwestionowała ustalenia organu, iż B. R. nie użytkowała gruntów będących przedmiotem niniejszego postępowania po tym jak zmieniła miejsce zamieszkania. Po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Organ II instancji podniósł, że badana decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. ma walor decyzji ostatecznej, co potwierdza urzędowa adnotacja na jej kserokopii dołączonej do akt sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 § 2 K.p.a. Dopuszczalność wzruszenia decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z dnia 12.10.2010 r., II GSK 902/09, LEX nr 746320; wyrok NSA z dnia 9.09.2010 r., I OSK 372/10, LEX nr 745225) (tak: Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stan prawny: 2013.07.18). Minister wyjaśnił, że w realiach niniejszej sprawy, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339 ze zm. – dalej jako "dekret z 1949 r."), decyzją z dnia [...] maja 1963 r. przejęło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ziemską o pow. [...] ha, położoną we wsi S., powiat [...], niebędącą w faktycznym władaniu właścicielki – B. R. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, iż B. R. opuściła w 1959 roku nieruchomość ziemską położoną we wsi S. i przeniosła się na stałe do H. Nieruchomość B. R. położona w S. użytkowana była przez mieszkańców wsi S. na podstawie umów prywatnych. Tymczasem, w myśl art. 1 dekretu z 1949 r., mogły być przejmowane na własność Państwa nieruchomości ziemskie, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli, co w odniesieniu do nieruchomości B. R. miało miejsce. Jak podkreślił organ, cytowany przepis art. 1 dekretu z 1949 r. mógł być stosowany również do nieruchomości niebędących w faktycznym władaniu właścicieli, a pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeśli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Ponadto w ocenie Ministra nie ma wątpliwości, że wieś S. znajdowała się w obrębie pasa granicznego, o którym mowa w art. 1 dekretu z 1949 r., zdefiniowanym w art. 10 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U. R.P. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) jako cały obszar powiatów przylegających do granicy Państwa, łącznie z powiatami miejskimi położonymi na tym obszarze. O ile szerokość pasa granicznego nie osiąga w ten sposób 30 kilometrów, włącza się do pasa granicznego również te gminy sąsiednich powiatów, których obszar leży w całości lub w części w odległości 30 km od linii granicznej. Sama strona określiła odległość wsi od granicy państwowej na ok. [...] km co znajduje potwierdzenie na dostępnych mapach kraju. Natomiast sam fakt wcześniejszego niż dekret (który został uchylony w 1971 r.) uchylenia rozporządzenia z 1927 r. nie ma, zdaniem organu, istotnego znaczenia w niniejszej sprawie skoro w czasie wydawania decyzji obowiązywały przepisy dekretu z 1949 r., a w jego art. 1 przywoływano jedynie pomocniczo, dla określenia obszaru przygranicznego, odpowiednie przepisy przedwojenne. Tak więc, w ocenie Ministra, Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] było właściwe zarówno rzeczowo, jak i miejscowo – wbrew stanowisku skarżącej – by taką decyzję wydać. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że przesłanką przejęcia na własność Państwa nieruchomości, zgodnie z art. 1 dekretu z 1949 r., była utrata przez właściciela faktycznego władania nad nieruchomością. Jak wynika z akt administracyjnych strona i świadkowie przesłuchani w niniejszej sprawie (protokół przesłuchania P. S., W. M. i N. M.), nie pamiętają, czy B. R. po przeniesieniu się w 1959 r. do H. uprawiała gospodarstwo w S. Jak wynika z okoliczności sprawy, do roku 1963 wyzbyła się ona faktycznego władztwa nad nieruchomością (wspomniana we wniosku z 2002 r. sprzedaż domu i stodoły przez jej syna w 1962-1963 r., sprzedaż w 1953 r. [...] ha w drodze nieformalnej umowy, użytkowanie gruntów przez miejscowych rolników – zeznania P. S.). W ocenie Ministra, przeczy to twierdzeniom strony o rzeczywistym użytkowaniu nieruchomości, a potwierdza wypełnienie się przesłanki nacjonalizacyjnej z art. 1 dekretu z 1949 r. Władanie nieruchomością rolną musi być bezpośrednie i odbywać się z miejsca zamieszkania w przeciwieństwie do władania nieruchomością leśną, które może się wyrażać sporadycznymi, a nie ciągłymi przedsięwzięciami i zabiegami mającymi na celu jej utrzymanie i może się w pewnym stopniu odbywać "na odległość". Niepopartym żadnymi dowodami twierdzeniom strony dotyczącym użytkowania przedmiotowej nieruchomości przeczą zwłaszcza fakt sprzedaży budynków istotnych do prowadzenia gospodarstwa oraz objęcie nieruchomości we władanie przez miejscowych rolników. Nie przebywając w gospodarstwie B. R. – zameldowana na stałe w H., utraciła faktyczne władanie nad nieruchomością i z związku z tym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] prawidłowo wydało decyzję nacjonalizacyjną. Reasumując organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że orzeczenie z dnia [...] maja 1963 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 1 dekretu z 1949 r. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie stwierdzono także występowania innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W. S. podnosząc, ze dekret na podstawie którego odebrano nieruchomość jej poprzedniczce prawnej B. R., został wydany z pobudek politycznych, ze względu na sytuację w powojennej Polsce. Zatem dalsze utrzymywanie jego skutków w demokratycznym państwie jest sprzeczne ze sprawiedliwością społeczną, a sądy zwróciły już część nieruchomości zabranych przez władzę PRL po 1949 r. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. Stosownie do art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) ustanawiającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kodeksie i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Wyznaczone przepisami kodeksu odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania (szer. zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 83 i n.). W postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Sprawa nie toczy się więc w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przy czym ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ nie jest co do zasady uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. W doktrynie jak i w orzecznictwie sądów przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 k.p.a. decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki które wywołuje decyzja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. akt III SA 1935/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1202/98). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zastosował przepisy art. 156 § 1 k.p.a., stwierdzając, iż wbrew temu co podnosi skarżąca, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. z powodu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotowa decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r. została bowiem wydana przez właściwy organ i w oparciu o prawidłowo wskazane przepisy obowiązującego ówcześnie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Zgodnie z art. 1 dekretu na własność Państwa mogły być przejmowane w całości lub części nieruchomości położone w tych województwach w obrębie pasa granicznego oraz w powiatach tam wymienionych, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli (ust. 1) albo ich właściciele nie zamieszkiwali na miejscu (ust. 2). Zatem podstawą ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy była właścicielka faktycznie władała przedmiotową nieruchomością i czy zamieszkiwała w miejscu położenia tejże nieruchomości. Fakt położenia spornej nieruchomości ziemskiej w obrębie pasa granicznego nie budzi wątpliwości, albowiem powiat [...] był powiatem granicznym, stąd cały obszar tegoż powiatu, zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach państwa (Dz.U. z 1937 r. Nr 11, poz. 83) został uznany za pas graniczny (art. 10 wyżej wymienionego rozporządzenia). W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że wszystkie przesłanki z art. 1 dekretu zostały spełnione. Grunty o powierzchni [...] ha, położone we wsi S., stanowiące własność B. R. na dzień wydawania decyzji nie pozostawały w jej faktycznym władaniu, gdyż ta opuściła gospodarstwo rolne i przeniosła się na stałe do H. (powyższe wynika chociażby z odwołania W. S. z dnia 29 grudnia 2010 r. od decyzji organu I instancji). Zabudowania znajdujące się w złym stanie, tj. dom – w którym od czasu wyjazdu B.R. nikt nie mieszkał oraz stodołę, była właścicielka sprzedała gospodarzom zamieszkującym S. (rok 1962-1963), zaś wcześniej – na podstawie nieformalnych umów – B. R. wyzbyła się części gruntów spornego gospodarstwa rolnego. Miejscowi rolnicy użytkowali grunty należące do gospodarstwa do czasu ich przejęcia na własność Skarbu Państwa (vide: protokoły z przesłuchania świadków: W. M., N. M. oraz syna skarżącej – P. S.). W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę również na ust. 2 cytowanego przepis art. 1 dekretu z 1949 r., który stwierdza, że przejęcie nieruchomości mogło mieć miejsce również w stosunku do nieruchomości pozostających w użytkowaniu, dzierżawie lub zarządzie osób trzecich, jeśli właściciel nie zamieszkiwał na miejscu. Bezspornym pozostaje, iż była właścicielka – B. R. (matka skarżącej) w 1959 r. przeprowadziła się na stałe do H., a zatem, w chwili wydawania kwestionowanej decyzji nie zamieszkiwała na miejscu położenia przejętych nieruchomości gruntowych. Na ocenę zgodności z prawem przejęcia analizowanych nieruchomości położonych we wsi S. nie ma zatem wpływu fakt, iż część gruntów była użytkowana przez inne osoby (mieszkańców wsi S.) na podstawie nieformalnych umów oraz ewentualna okoliczność, iż część z nich była użytkowana przez samą skarżącą – córkę byłej właścicielki (na potwierdzenie powyższego nie przedstawiono jednak żadnych dowodów). Wykonywanie prac rolnych na spornych gruntach przez W. S., jej brata czy okolicznych mieszkańców, nawet gdyby potraktowane zostało jako bezumowne użytkowanie bądź ewentualnie jako zarząd osób trzecich, nie uchroniłoby przed przejęciem nieruchomości, bowiem właściciel nieruchomości – B. R. nie mieszkała na miejscu prowadzonego gospodarstwa. W świetle powyższych argumentów i okoliczności uznać należy, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] zasadnie przyjęło, że nieruchomość ziemska kwalifikowała się w myśl obowiązujących wówczas przepisów do przejęcia na własność Państwa. Podsumowując Sąd stwierdza, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1963 r., nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego, gdyż w szczególności wyjaśnił sprawę w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym oraz uzasadnił decyzję w sposób wymagany w art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowaniu sądowego nie ujawniły się także inne okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji. Przyczyną uchylenia nie mogą być, ponad wszelką wątpliwość – o co wnosi skarżąca – pobudki, jakim kierował się ustawodawca przy wydawaniu dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.