I SA/Wa 1442/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) ustalającą [...] zł odszkodowania dla J.M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] działki nr [...] o pow. [...] m2, pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] odcinek [...] oraz zobowiązującą Województwo [...] do wypłaty odszkodowania w zakreślonym terminie. Minister powołał art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687) oraz art. 134 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn. Wyjaśnił, że w Akcie Własności Ziemi nr [...] jako właściciel figurowała T. M., która umową nr [...] przekazała gospodarstwo rolne J.M., która na dzień wydania decyzji pozostaje właścicielem dz. [...]. Dalej wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy z [...] rzeczoznawcy majątkowego M.L. Biegła wskazała, że działka położona jest w pasie rozgraniczającym teren inwestycji - rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w średniej odległości od centrum zabudowy [...]. Najbliższe otoczenie stanowią nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działka zlokalizowana jest przy drodze o średnim natężeniu ruchu. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Gminy [...] ([...]) z [...]) działka usytuowana jest na terenach dróg publicznych o funkcji drogi głównej ruchu przyspieszonego (symbol [...]). Organ podał, że zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyjaśniono, że na lokalnym rynku gminy [...] nie występowały nieruchomości "drogowe", dlatego badanie rozszerzono na powiat [...] i [...]. Ceny gruntów drogowych, podobnych do wycenianej nieruchomości wynosiły od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Na ich poziom wpływały takie cechy jak położenie względem centrum zabudowy - 40%, bezpośrednie sąsiedztwo - 40%, charakter drogi - 20%. Do ostatecznej analizy wybrano 19 transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi w latach 2011-2012. Z przyjętego zbioru wybrała nieruchomość o cenie minimalnej i maksymalnej oraz porównała nieruchomości pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Następnie obliczyła wartości współczynników korygujących, ustalając wartość działki nr [...] na [...] zł. Minister powołał § 36 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i uznał, że operat szacunkowy sporządzono prawidłowo. Wartość nieruchomości określono w oparciu o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia przyjmując do porównania transakcje gruntami pod drogi, czyli tożsamymi jak wyceniania działka. Dodał, że nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa wymienione w art. 4 pkt 16 u.g.n. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na podstawie danych zawartych w akcie własności ziemi oraz w umowie przekazania gospodarstwa rolnego nieruchomość była własnością J. M., dlatego jej wypłacono odszkodowanie. Odnośnie naruszenia art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ odwoławczy wskazał, iż bezsporny jest związek pomiędzy postępowaniem prowadzonym w trybie ww. ustawy oraz w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jednak sama skarżąca przyznała, że obecnie nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy, dlatego organ I instancji prawidłowo wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosło Województwo [...] i domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zarzuciło naruszenie: - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 73 cyt. ustawy poprzez pominięcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji o odszkodowaniu zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym nabycie prawa własności tej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 ww. ustawy; - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania; - art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że okoliczność, iż nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza zawieszenie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, - art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Skarżący wskazał, że w odniesieniu do ww. działek legitymuje się dokumentami geodezyjnymi, z których wynika, iż część działki objętej postępowaniem, została już zajęta pod istniejącą drogę publiczną, przed obecną rozbudową. Zachodzą zatem przesłanki z art. 73 cyt. ustawy. Skarżący podkreślił, że złożył wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu do czasu uregulowania stanu prawnego tej części nieruchomości, stanowiącego zagadnienie wstępne, w stosunku do postępowania o ustaleniu wysokości odszkodowania dla działek przejmowanych na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organy nie zawieszając ww. postępowania naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a naruszenie to było istotne i powinno skutkować uchyleniem decyzji. . Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, że fakt, iż nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 cyt. ustawy skutkuje brakiem przesłanek do zawieszenia postępowania w tej sprawie. Stanowisko to nie znajduje bowiem potwierdzenia w literalnej wykładni przepisów dotyczących zawieszenia postępowania, ani w doktrynie, przeciwnie z art. 100 kpa wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. W przedmiotowej sprawie organy takich działań nie podjęły. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...], obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m 2. W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość ta, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (ode. ref. Nr [...]) do km [...] (ode. ref. Nr [...]). W skardze Województwo [...] nie kwestionowało prawidłowości sposobu i wysokości ustalonego odszkodowania, wskazując na uchybienia związane z niezawieszeniem postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego związanego z nabyciem prawa własności części opisanej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Niemniej przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 art. 12 cyt ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jak stanowi art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n. Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i zasadnie zaakceptował wysokość odszkodowania za nieruchomość. Słusznie Minister przyjął, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Prawidłowe było również ustalenie odszkodowania na rzecz J. M. Przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta zakresem działania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie było wystarczające do przyjęcia, że wystąpiło zagadnienie wstępne w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej brak było takiej zależności. Wbrew twierdzeniom strony zagadnienia wstępnego nie stanowi sama okoliczność, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. W konsekwencji – w ocenie Sądu – ewentualna komunalizacja nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania już w dacie wejścia w życie ustawy mogłaby stanowić zagadnienie wstępne (lub inną istotna okoliczność), ale w stosunku do decyzji z dnia [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie zaś w niniejszej sprawie toczącej się w przedmiocie przyznania odszkodowania za odjęcie własności tej nieruchomości. W świetle powyższej argumentacji nie było jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji o odszkodowaniu wobec przejęcia działki nr [...] o pow. [...] m 2 na rzecz Województwa [...] na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Nie można było zatem podzielić zarzutów skargi. Podkreślić przy tym trzeba, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w niniejszej sprawie, ale wręcz obowiązkiem organu było dopełnienie tego obowiązku. W świetle art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie mogło podlegać zatem jakiejkolwiek zwłoce z powodu ewentualnego niedołożenia przez skarżącą staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (vide Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I). Interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej, nastąpiło wywłaszczenie, nie może przeważać nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak sentencji w wyroku.