I SA/Wa 1443/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skarg Polskiego Związku Działkowców w W. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania nadzorczego oddala skargę. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 115/05, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej J.S., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 885/04 w sprawie ze skargi Polskiego Związku Działkowców w W. i Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury w przedmiocie wznowienia postępowania nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 czerwca 2005 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymującą w mocy poprzednio przez siebie wydaną decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. Decyzją tą Minister Infrastruktury, po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej stwierdzenia, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] za odszkodowaniem. W obydwu decyzjach Minister Infrastruktury stwierdził, że wyrok Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] czerwca 2003 r. ustalający, że czynność prawna oddania gruntu w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców jest nieważna w części dotyczącej ustanowienia tego prawa m. in. na przedmiotowej działce nr [...], stanowi wystarczającą przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczyły braku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jak również nieprzeprowadzenia przez organ administracyjny postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że w decyzji wydanej po wznowieniu postępowania, tj. decyzji z dnia [...] lutego 2004 r., jak i decyzji utrzymującej ją w mocy z dnia [...] kwietnia 2004 r., Minister Infrastruktury ustosunkował się do przyczyny wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie i podał jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy decyzją z dnia [...] września 2000 r. Organ wydając obydwie decyzje wskazał, że podstawą wznowienia postępowania jest prawomocny wyrok wydany przez Sąd Okręgowy w L. z dnia [...] czerwca 2003 r., w którym to Sąd ustalił, że czynność oddania działki oznaczonej nr [...] w użytkowanie wieczyste na rzecz Polskiego Związku działkowców w drodze umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego jest nieważna. Umowa zawarta w formie aktu notarialnego użytkowania wieczystego stanowiła podstawę rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] września 2000 r. w tym zakresie, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] kwietnia 1980 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż oddanie przedmiotowej działki w użytkowanie wieczyste wywołało nieodwracalne skutki prawne i dlatego można było zastosować jedynie art. 156 § 2 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał, iż stwierdzenie nieważności czynności oddania działki nr [...] w użytkowanie wieczyste stanowi przesłankę wznowienia postępowania na gruncie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z sądem pierwszej instancji, że przyczyna wskazana przez organ nie mieści się w podanej podstawie prawnej, tj. art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., ale jednocześnie wskazał, że obowiązkiem tego sądu było rozważenie wszystkich podstaw wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny dalej wyjaśnił, iż podniesiona okoliczność stanowi przyczynę wznowienia postępowania i znajduje uzasadnienie w przepisie pkt 7 § 1 art. 145 k.p.a. Rozstrzygnięcie prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego zagadnienia oddania działki w użytkowanie wieczyste stanowi bowiem, w myśl wskazanego przepisu, zagadnienie wstępne, które zostało rozstrzygnięte przez sąd w sposób odmienny od oceny przyjętej przez organ administracji publicznej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] września 2000 r. To właśnie umowa o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste stanowiła podstawę przyjętego w tej decyzji rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podanie przez organ, jako podstawy wznowienia przepisu pkt 8 § 1 art. 145 zamiast przepisu pkt 7 tego artykułu, nie skutkuje jednak uchyleniem decyzji Ministra Infrastruktury na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Warunkiem uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w myśl tego przepisu jest bowiem ustalenie, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tzn. Sąd musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy mogłoby mieć inny wynik. Samo zaś wskazanie niewłaściwego podpunktu przepisu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania nie mieści się w ramach tej podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym zarzuty skargi w tym zakresie muszą pozostać poza rozważaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2006 r. wypowiedział się wiążąco na temat istnienia podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2000 r. i wskazał na art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. jako podstawę wznowienia postępowania. Wiążąco wypowiedział się również co do przeprowadzenia przez Ministra Infrastruktury postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał także, że wadliwe wskazanie przez organ niewłaściwego podpunktu przepisu stanowiącego podstawę wznowienia postępowania nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie zwalnia jednakże Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów skargi oraz pisma złożonego na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. Skargi dotyczą decyzji podjętej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r., którą to decyzją organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000 r. i stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980 r. została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja Naczelnika Miasta P. z dnia [...] kwietnia 1980 r. dotyczyła wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa m. in. nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja ta podlegała ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 20 sierpnia 2002 r., sygn. akt I S.A. 2347/00, zawarł ocenę prawną odnośnie do wystąpienia rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a. przy wydawaniu decyzji wywłaszczeniowej, jak i wystąpienia nieodwracalnych skutków prawych (art. 156 § 2 k.p.a.). Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku niedokonanie przez organ wywłaszczeniowy oceny wniosku o wywłaszczenie i brak wykazania w decyzji wywłaszczeniowej niezbędności tej nieruchomości pod urządzenie ogródków działkowych, stanowiło o niezachowaniu warunków poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, a to uzasadniało ocenę rażącego naruszenia prawa przy wywłaszczeniu. A zatem zarzut Polskiego Związku Działkowców dotyczący błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest zasadny, gdyż kwestia istnienia rażącego naruszenia prawa została już przesądzona we wcześniejszym wyroku, co oznacza, że kwestia ta nie może już być w ogóle badana w postępowaniu późniejszym. Za bezzasadny należało uznać zarzut dotyczący braku orzeczenia o odszkodowaniu dla Polskiego Związku Działkowców, który jako osoba trzecia ponosi szkodę z powodu decyzji wydawanych przez organy (duże nakłady inwestycyjne na przedmiotowym gruncie). Wskazać należy, że roszczenia wynikające z poczynionych nakładów na użytkowanej działce mają charakter cywilnoprawny i mogą być dochodzone przed sądem powszechnym, a nie w ramach postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieustosunkowania się przez organy administracyjne do faktu istnienia decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie, która pozwoliła zorganizować ogród i zagospodarować go, należy zwrócić uwagę, że podważenie legalności tej decyzji wykracza poza ramy niniejszego postępowania. Jeżeli zaś chodzi o analizę skutków, jakie wiążą się z wydaniem decyzji o oddaniu gruntu w użytkowanie, ogólnie można stwierdzić, że prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie uważana jest za ich odwracalność. Zniweczenie skutków decyzji tworzącej prawo może więc zostać dokonane na drodze administracyjnoprawnej, a skutek prawny oddania gruntu w użytkowanie nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Sąd nie podzielił zasadności zarzutu dotyczącego obrazy przepisów art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jak podniósł skarżący Polski Związek Działkowców w W. organy administracyjne nie powinny wszczynać sprawy w zakresie tego samego przedmiotu rozpatrywania, w sytuacji, gdy, sprawa była już rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami administracyjnymi i prawomocnym wyrokiem sądu. W kwestii tej należ stwierdzić, że dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a. (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod red. B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 634). Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.