I SA/Wa 1445/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Przemysław Żmich po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2005 r. sprawy ze skargi C. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2004 r., [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 1445/04 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek C. K., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2004 r., nr [...], którą orzekł o zastosowaniu wobec C. K. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast pismem z dnia 16 czerwca 2003 r. zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej z wnioskiem o wszczęcie postępowania wyjaśniającego wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami C. K. w związku ze skargą Stowarzyszenia Pośredników w Obrocie Nieruchomościami [...] w B. z dnia 5 maja 2003 r. zgłoszoną w wyniku informacji pokontrolnej Inspekcji Handlowej w B. Po zapoznaniu się z wynikami postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej Minister Infrastruktury przychylił się do wniosku Komisji i decyzją z dnia [...] maja 2004 r. orzekł o zastosowaniu wobec C. K. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku. C. K. w dniu 2 czerwca 2004 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, że Komisja Odpowiedzialności Zawodowej badając jego sprawę naruszyła przepisy prawa, tj. art. 17 ust. 2, w związku z art. 20, art. 22, art. 65 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 181 ust. 1 zd. 2 w związku z art. 181 ust. 3 zd. 2, w związku z art. 181 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) art. 12 w związku z art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 43, poz. 211 ze zm.) oraz przepisy art. 2 ust. 2, art. 6, art. 9, art. 10 Kodeksu Etyki Zawodowej i art. 11 i art. 26 Standardów Zawodowych i Zasad Współpracy. Po rozpatrzeniu wniosku organ stwierdził, że wskazane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej zastrzeżenia co do sposobu pracy C.K. miały miejsca w okresie od podjęcia pracy jednocześnie w firmie "[...]" i w firmie "[...] do czasu zakończenia pracy w firmie [...], tj. od 7 stycznia 2002 r. do 1 września 2003 r., zatem Komisja Odpowiedzialności Zawodowej brała pod uwagę obowiązujące w tym okresie przepisy prawa dotyczące zawodowego wykonywania czynności pośrednictwa. Dlatego, zdaniem organu, powoływanie się przez C.K. na rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2003 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami (Dz. U. Nr 228, poz. 2266) jest nietrafne, bo przepisy te nie mają zastosowania do sytuacji mających miejsce przed 1 stycznia 2004 r. Z akt sprawy wynika, że C. K. posiada prawo wykonywania zawodu pośrednika od dnia wpisu do centralnego rejestru, tj. od [...] stycznia 2002 r., natomiast pracę w charakterze pośrednika podjął 7 stycznia 2002 r. (umowa o pracę), czyli obowiązkowemu ubezpieczeniu zgodnie z treścią art. 181 ust. 3 w związku z art. 193 ust. 1 i art. 179 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegał od dnia uzyskania licencji zawodowej, tj. [...] stycznia 2002 r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pośrednik usprawiedliwiając brak indywidualnego ubezpieczenia od odpowiedzialności zawodowej w okresie do 11 lutego 2003 r. wskazał, że przedsiębiorca u którego pracował, był ubezpieczony i zgodnie z treścią art. 181 ust. 3 powyższej ustawy nie musiał posiadać indywidualnego ubezpieczenia. Powyższa interpretacja art. 181 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez C. K. jest, zdaniem organu błędna, ponieważ pośrednik bez względu na to, czy prowadzi działalność na własny rachunek, czy też na rachunek przedsiębiorcy podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu za szkody, które mogą wyniknąć w związku z wykonywaniem tych czynności. Postępowanie przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej wykazało, że C. K. w okresie od [...] stycznia 2002 r. do 11 lutego 2003 r. nie posiadał powyższego ubezpieczenia. Ponadto organ podniósł, że ilość zawartych umów notarialnych nie wskazuje na wielkość prowadzonej działalności, bowiem rolą pośrednika jest stworzenie przede wszystkim dogodnych warunków do zawarcia umowy, a o tym, czy dojdzie do jej zawarcia decydują strony umowy, a nie pośrednik. Zatem czynności pośrednika nie determinuje rezultat w postaci zawarcia umowy, lecz szczególna staranność w działaniu. Ponadto, zdaniem organu, nawet działalność prowadzona w niewielkim zakresie i brak skarg nie jest usprawiedliwieniem dla łamania prawa i standardów zawodowych, a Komisja Odpowiedzialności Zawodowej badając sprawę uznała, że postawa pośrednika jest sprzeczna z przepisami prawa i świadczy o próbie obejścia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ uznał więc decyzję o nałożeniu na C. K. kary w postaci zwieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku za prawidłową. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył C.K. wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 179 ust. 3 w związku z art. 180 ust. 2 i art. 181 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż licencjonowany pośrednik w obrocie nieruchomościami nie może jednocześnie świadczyć usług pośrednictwa u kilku podmiotów pozostając w stosunku zatrudnienia, błędnie przyjęcie, iż rozporządzenie Ministra Finansów z 23 grudnia 2003 r. - w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej pośrednika w obrocie nieruchomościami nie obowiązywało wstecz, co pozostaje w sprzeczności z § 5 i § 6 tego rozporządzenia, naruszenie art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim nie ustosunkowanie się do twierdzeń i dowodów przez niego zgłoszonych, a także błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że działanie jego na rzecz firm "[...]" i "[...]" oraz "[...]" i "[...]" jest sprzeczne z zasadami uczciwej konkurencji, co pozostaje w sprzeczności z załączonymi do akt sprawy oświadczeniami powyższych firm. W bardzo obszernym uzasadnieniu (10 stron) skargi C. K. szczegółowo ustosunkował się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznając, że zarzuty skargi są jedynie polemiką z uzasadnieniem decyzji, nie wnoszą do sprawy żadnych nowych okoliczności i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż postępowanie polegające na ponownym rozpatrzeniu sprawy zostało przeprowadzone z uchybieniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, a także z naruszeniem norm prawa materialnego. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) strona ma prawo do domagania się dwukrotnego rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra (organ centralny) nie służy odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z art. 194 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zastosowaniu kar dyscyplinarnych z tytułu odpowiedzialności zawodowej orzeka w drodze decyzji minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkalnictwa na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, które przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania tego postępowania wyjaśniającego reguluje rozdział 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. - w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących działalności zawodowej (Dz. U. Nr 115, poz. 745). Na tle tej regulacji prawnej podkreślić należy, że obowiązkami organu rozpoznającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest merytoryczne rozpoznanie sprawy od nowa. Oznacza to, że kontrola organu rozpatrującego taki wniosek powinna być zawsze kontrolą pełną (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt III SA 1379/97, ONSA 1999/3/85, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 525/05 nie publ.). Rozpoznając sprawę ponownie organ nie może ograniczyć się do potwierdzenia ustaleń przyjętych w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie decyzji pierwszej decyzji. Zatem tak jak przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, tak też w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne jej rozpoznanie niezbędne jest zwrócenie się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego ponownie. Jest to konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury nie zwrócił się do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, lecz sam w uzasadnieniu decyzji dokonał oceny dowodów. Tym samym naruszył przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r. – w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący zarzucił naruszenie zasady prawdy obiektywnej podnosząc, iż całkowicie pominięte zostały w postępowaniu wyjaśniającym przedstawione przez niego dowody. Wobec takiego zarzutu organ nie mógł ograniczyć ponownego rozpatrzenia sprawy do wydania zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy uprzednio wydaną decyzję z dnia [...] maja 2004 r. poprzestając na stanowisku Komisji Odpowiedzialności Zawodowej wyrażonym w postępowaniu poprzednim. W ten sposób organ praktycznie pozbawił stronę prawa do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, ponieważ zarzuty zgłoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zostały poddane ponownej ocenie przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej zgodnie z trybem ustalonym w ustawie oraz rozporządzeniem wykonawczym. Mając na uwadze powyższe Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że wniosek organu z dnia 16 czerwca 2003 r. skierowany do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej narusza art. 39 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1998 r., bowiem powołuje tylko przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie zawiera konkretyzacji zarzutów, nie wynika z niego w żaden sposób, co powinna tak naprawdę zbadać Komisja Odpowiedzialności Zawodowej. Dlatego też ponownie rozpatrując sprawę organ powinien zwrócić uwagę również na to uchybienie.