I SA/Wa 1445/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej E. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018r. Nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016r. Nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...] w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Organ nadzoru w uzasadnieniu powyższej decyzji wykazał, że zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika, iż nie było przeszkód w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przez jej dotychczasową właścicielkę. Jednocześnie organ doszedł do wniosku, iż nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Zarząd Dróg Miejskich w W. podnosząc, że działka nr [...] stanowi drogę publiczną. Zdaniem skarżącego przeznaczenie tej działki pod drogę publiczną spowodowało, że orzeczenie dekretowe wywołało nieodwracalny skutek prawny uniemożliwiający stwierdzenie nieważności tej decyzji, o czym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła również E. W. Wnioskodawczyni nie kwestionując merytorycznych ustaleń zawartych w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. podniosła jedynie, że orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...] zostało wydane pod nr [...], a nie jak stwierdził organ nadzoru pod nr [...]. Tym samym, zdaniem wnioskodawczyni, decyzja nadzorcza powinna zostać zmieniona lub uchylona i wydana ponownie. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju zaznaczył, że aktualne pozostają ustalenia organu nadzoru zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczące stron postępowania nadzorczego. Orzeczeniem administracyjnym nr [...] z dnia [...] kwietnia 1955 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest na cele użyteczności publicznej. Bezspornym jest, że materialnoprawną podstawę kwestionowanego orzeczenia stanowił art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystania z gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister podniósł, że organ dekretowy badając przesłanki przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej powinien odnieść się do obowiązującego planu. Takim planem, jak ustalono w prowadzonym przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa postępowaniu nadzorczym, był w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia dekretowego dla nieruchomości ozn. nr hip. "[...]" "Ogólny plan zabudowania [...]" zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. (nr [...]), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202). Zgodnie z zapisami ww. planu teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę zwartą 3 i 4 kondygnacyjną z dopuszczeniem 50 % zabudowy powierzchni nieruchomości (por. opinia geodezyjna geodety uprawnionego E. R. z dnia [...].10.2015 r.). Z treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu wyraźnie wynika, że organ administracji jedynie wówczas może odmówić przyznania własności czasowej, jeżeli dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jej przeznaczeniem zapisanym w obowiązującym planie zabudowania. Jak słusznie zauważył organ nadzoru w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., funkcja zapisana w planie zabudowania [...] dla przedmiotowej nieruchomości była realizowana przez dotychczasową właścicielkę. Zgodnie bowiem z opisem budynków sporządzonym podczas lustracji w terenie przez Biuro Odbudowy Stolicy w dniu [...] października1948 r. na posesji przy ul. [...] znajdował się m.in. budynek frontowy, murowany, 2 kondygnacyjny, mieszkalny. Tym samym, skoro założenia planistyczne były skutecznie realizowane przez jej dotychczasowego właściciela, brak było podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Ponadto w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego nie obowiązywały żadne przepisy wykluczające możliwość realizacji budownictwa mieszkaniowego przez osoby prywatne. Przeciwnie, stosownie do rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U, Nr 52, poz. 270), państwo popierało nowe, prywatne budownictwo mieszkaniowe tak zwarte, jak i luźne, realizowane m.in. przez właścicieli i użytkowników nieruchomości. Tym samym Minister podtrzymał ocenę legalności orzeczenia dekretowego zawartą w decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., zgodnie z którą w sytuacji, gdy stan zabudowy nieruchomości w dniu wydania orzeczenia dekretowego odpowiadał założeniom planu z 1931 r., to odmowę przyznania prawa własności czasowej należy ocenić jako rażąco naruszającą art. 7 ust. 2 dekretu. Z powyższego wynika, że organ dekretowy nie przeprowadził w sposób wnikliwy postępowania dowodowego, nie wyjaśnił wyczerpująco stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej sprawy, a mimo braku ustalenia przeznaczenia nieruchomości według obowiązującego planu odebrał byłej właścicielce wszelkie prawa do nieruchomości, czym naruszył przepis art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. Nr 36, poz. 341), nakazujący dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczących zaistnienia w niniejszej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych odnośnie dz. ew. nr [...], w ocenie organu, nie są one zasadne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowiąca własność [...] w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Miejskich w W. Niniejsza działka nie była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie wybudowanie drogi (zrealizowanie obiektu budowlanego) wywołuje jedynie określone skutki faktyczne, a ewentualna niemożność przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji nie jest tożsama z nieodwracalnymi skutkami prawnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13.06.2003 r. sygn. akt IV SA 3671/2001, publ. LexPolonica nr 2271499). Ponadto stan prawny nieruchomości po wydaniu kwestionowanej decyzji nie uległ zmianie i nie ma na niego wpływu urządzenie drogi publicznej, gdyż nieruchomość przez cały czas pozostaje własnością Skarbu Państwa, na której droga publiczna nadal będzie mogła funkcjonować. Okoliczność urządzenia drogi publicznej będzie podlegać uwzględnieniu przy rozpatrywaniu wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, jako odrębna od określonych w tym przepisie przesłanek, wynikająca z istoty dopuszczalności ustanawiania prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Organ nadzoru nie podzielił twierdzenia E. W., że orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...] zostało wydane pod nr [...], a nie jak wskazał Minister Infrastruktury i Budownictwa pod nr [...]. Powyższe wynika z faktu, że to orzeczenie administracyjne nr [...] stanowiło podstawę wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w miejsce dotychczasowych właścicieli. Ponadto wskazanie współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości jako J. z W. W. a nie jako J. z W. W. jest jedynie omyłką pisarską nie rzutującą na treść rozstrzygnięcia. W następstwie powtórnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego nie stwierdzono, aby istniały nowe okoliczności stanowiące przesłankę do zmiany rozstrzygnięcia wydanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. W. zarzucając jej naruszenie: - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie analizy dokumentów znajdujących się w archiwalnych aktach postępowania administracyjnego opatrzonych tytułem: "[...]" rej. Hip. [...], nr akt [...], Urząd Dzielnicy Gminy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Składnica Dokumentacji (tzw. "akta własnościowe"), które obecnie dołączone są do akt sprawy, zakończonej skarżoną decyzją, w zakresie objętym wnioskiem E. W., to jest w zakresie okoliczności, związanych ze zmianą numeru orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1955 r., - art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim odnosi się do wniosku E. W., a w szczególności nie zawarcie w nim wyjaśnienia, czy w ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju zmiana numeru decyzji administracyjnej, dokonana już po. doręczeniu jej stronie, ma znaczenie dla określenia tożsamości tej decyzji i możliwości zidentyfikowania jej w obrocie prawnym, a także, z jakiego powodu organ administracji przyjął, że decyzja powinna funkcjonować w obrocie prawnym z numerem, z jakim została użyta w celu ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej, a nie z numerem, pod którym doręczono ją adresatowi, - art. 7 k.p.a., poprzez zlekceważenie słusznego interesu wnioskodawczyni E. W. w oczekiwaniu dokładnego wyjaśnienia podnoszonej przez nią kwestii, która może okazać się istotnym problemem w toku postępowania administracyjnego, zmierzającego do rozpatrzenia wniosku o przyznanie praw do gruntu działki nr [...] z obrębu [...]. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania - według obowiązujących stawek. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca nie kwestionując meritum rozstrzygnięcia we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosiła o zmianę oznaczenia kwestionowanego orzeczenia na takie, które zostało skierowane na adres nieruchomości przy ul. [...], a więc na numer [...]. Na egzemplarzu włączonym do akt sprawy numer "[...]" został odręcznie przekreślony i w jego miejsce wpisano odręcznie "[...]". Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa, z tym, że do Sądu złożono jedynie jego wypis ("sentencję"), opatrzony numerem [...]. Ponadto w aktach znajduje się jeszcze jeden dokument opatrzony numerem [...] bez daty. W treści zaskarżonej decyzji nie zawarto wywodu, z którego jasno wynikałby fakt, że zarówno orzeczenie nr [...] jak i jego wypis funkcjonujący pod zmienionym numerem [...] zawierają dokładnie tę samą treść. Skarżąca podniosła, że zarówno organy jak i sądy orzekające w przyszłości czy to w sprawie odszkodowawczej, czy w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego muszą mieć pewność, że nie pozostawiono w obrocie prawnym decyzji odmawiającej byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Należy wskazać, iż organy administracji publicznej, w tym organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, obowiązuje zasada praworządności i zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o których mowa w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek działania na podstawie prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a., zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek właściwej kwalifikacji rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy zawartego w złożonym wniosku, a w sytuacji gdy budzi ona wątpliwości do jej wyjaśnienia z wnioskodawcą w ustawowo określonym trybie. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do treści wymienionego przepisu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania; w przypadku wątpliwości: sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W sytuacji więc wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania; wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek, nie oznacza więc dowolności organu administracji, nadto - organ ten nie jest władny do zmiany tego podania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie ww. przepisów, przyjmuje się, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. W postanowieniu z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OW 157/13, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości, co do zakresu, czy przedmiotu żądania, jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 31 stycznia 2006r. o stwierdzenie nieważności dotyczył orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] kwietnia 1955r. Nr [...] odmawiającego T. i B. W., J. W. i innym współwłaścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] opisanej w księdze wieczystej Nr hip. [...]. Stwierdzono, że orzeczenie ulega natychmiastowemu wykonaniu. W uzasadnieniu stwierdzono, że natychmiastowa wykonalność orzeczenia jest uzasadniona interesem publicznym. Do wniosku załączona została poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia tego orzeczenia. Tymczasem Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia1955 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...] ozn. nr hip. "[...]", rej. hip. [...] w części dotyczącej obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie z dnia [...] kwietnia 1955r. o numerze [...], w którym dokonano skreślenia liczby [...] i wpisano [...]. Ponadto skreślono rozstrzygnięcie o natychmiastowej wykonalności orzeczenia i uzasadnienie orzeczenia w tej części. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru na adres ul. [...] zostało skierowane orzeczenie o numerze [...]. Wyjaśnienie organu, że stwierdzona została nieważność orzeczenia o numerze [...] z uwagi na to, że to orzeczenie stanowiło podstawę wpisu Skarbu Państwa do księgi wieczystej jest niewystarczające. Organ nie wyjaśnił bowiem czy orzeczenie o numerze [...] jest orzeczeniem tożsamym z orzeczeniem o numerze [...], które stanowi przedmiot wniosku i które jak wynika z akt sprawy zostało skierowane do przedwojennych właścicieli nieruchomości Nie wyjaśnił również, czy odpowiada mu znajdująca się w aktach administracyjnych sentencja orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1955r. Nr [...] i czy to ona stanowiła podstawę wpisu Skarbu Państwa w księdze wieczystej, w szczególności biorąc pod uwagę rozbieżność dotyczącą wskazania właścicieli nieruchomości. W aktach administracyjnych znajduje się również orzeczenie o numerze [...], jednak nie zostało ono opatrzone datą. Organ nadzoru powyższych kwestii i rozbieżności nie wyjaśnił, a będąc związany jak wskazano wyżej treścią wniosku winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić i wyjaśnić, czy orzeczenie będące przedmiotem niniejszej decyzji i orzeczenie wskazane we wniosku jest orzeczeniem tożsamym. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ nadzoru dokona wyżej wskazanych ustaleń i wyda rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości jako J. z W. W. a nie jako J. z W. W. stanowi wprawdzie jedynie omyłkę pisarską nie rzutującą na treść rozstrzygnięcia, jednak przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ją wyeliminować. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy.