I SA/Wa 1446/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. S. i A. T. na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej oddala skargę. Rada Powiatu [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie na rzecz każdoczesnego właściciela działki ew. [...] o pow. [...] m kw z obr. [...] odpłatnej służebności gruntowej na nieruchomości położonej w O. przy ul.[...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] kw z obr. [...], będącej własnością Powiatu O. w celu eksploatacji istniejącego na nieruchomości przyłącza kanalizacyjnego wyraziła zgodę na ustanowienie ww. odpłatnej służebności gruntowej w celu eksploatacji przyłącza kanalizacyjnego istniejącego na obciążonej nieruchomości z sieci kanalizacyjnej wybudowanej w pasie drogowym ulicy [...] w O. a następnie korzystaniu z nieruchomości w zakresie niezbędnym do naprawy i konserwacji urządzenia. W uzasadnieniu uchwały podano, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] w O. została nabyta od Powiatu [...] przez A. T. i J. S. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 2011 r. Nieruchomość była wyposażona w instalację kanalizacji sanitarnej, co zapisane było w dokumentacji przetargowej oraz w umowie sprzedaży. Przyłącze kanalizacyjne w dacie sprzedaży nieruchomości nie było zaznaczone na mapie zasadniczej miasta, gdyż jego przebieg nie był nigdy określony. Czynności te Przedsiębiorstwo [...] wykonał dopiero w styczniu 2012 r. na zlecenie nabywców nieruchomości. Podczas oględzin okazało się, że przyłącze kanalizacji sanitarnej przebiega przez działkę nr [...] będącą własnością Powiatu[...]. W dniu 16 lipca 2012 r. J. S. i A.T. powołując się na art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa, dokonanego uchwałą. Skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie : 1. art. 285 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wskazaniu, ze ustanowienie nieodpłatnej służebności jest wykluczone, niewłaściwe wskazanie w podstawie prawnej art. 285 Kodeksu cywilnego podczas, gdy operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wysokości opłaty z tytułu ustanowienia służebności dotyczy służebności przesyłu, a nie gruntowej; 2. art. 3051 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie; 3. art. 12 i art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niepodjęcie uchwały w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa; 4. art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez brak pouczenia w piśmie Rady z dnia 11 czerwca 2012 r. o przysługującym skarżącym prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew informacjom zawartym w ogłoszeniu o przetargu dotyczącym sprzedaży przez Powiat [...] działki nr [...], po jej nabyciu przez skarżące okazało się, że przyłącze kanalizacyjne do tej działki przechodzi przez działkę sąsiednią stanowiącą własność Powiatu[...] . W związku z powyższymi okolicznościami skarżące uznały, że zachodzi konieczność ustanowienia na rzecz działki stanowiącej ich własność nieodpłatnej służebności gruntowej polegającej na eksploatacji istniejącego na działce Powiatu przyłącza kanalizacyjnego. Skarżące wskazały, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z negatywnym skutkiem zaskarżonej uchwały dotyczącym interesu prawnego skarżących, które nabyły działkę w dobrej wierze sądząc, że jest ona wyposażona we wszelkie media, zgodnie z treścią ogłoszenia o przetargu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie podnosząc, że skarżące nie wykazały jaki interes prawny lub uprawnienie został naruszony zaskarżoną uchwałą ani nie wskazały konkretnego przepisu prawa administracyjnego, z którego naruszeniem wiązałaby się możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. W piśmie z dnia 7 listopada 2012 r. i w piśmie z dnia 10 grudnia 2012 r. skarżące podtrzymały swoje dotychczasowe stanowisko podnosząc, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny i uprawnienie, gdyż poprzez jej wydanie w rezultacie ustanowiono odpłatną służebność gruntową, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy dopuszczalne było i jest ustanowienie takiej służebności lecz nieodpłatnej. Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała zmienia ich sytuację prawną jako osób dysponujących tytułem prawnym do nieruchomości władnącej, a w konsekwencji narusza ich interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm./ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności /zgodności z prawem/ ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem skarżące nie posiadają legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżące J. S. i A. T. spełniły wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę nr [...] Rady Powiatu [...] dotyczącej ustanowienia służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością Powiatu. Skarżące wezwały Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 18 maja 2012 r. i otrzymały odpowiedź na to wezwanie w piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Skarga na uchwałę została wniesiona do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono w dniu 16 lipca 2012 r. (data nadania przesyłką poleconą -9 lipca 2012 r.) w trybie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.). Uznać zatem należy, że skarżące spełniły wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały jest treść art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym, art. 13 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 285 Kodeksu cywilnego, a więc przepis, który do wyłącznej kompetencji Rady Powiatu zastrzega podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. Nie ulega zatem wątpliwości w świetle powołanej regulacji, że Radzie Powiatu przysługiwała kompetencja do tego, aby podjąć uchwałę w przedmiocie ustanowienia służebności na nieruchomości, której jest właścicielem. Określenie zasad obciążania nieruchomości gruntowych należy bowiem do wyłącznej kompetencji Rady Gminy, które to kompetencje nie mogą być przeniesione na organ wykonawczy, gdyż mają charakter niezbywalny. Nie ma natomiast przeszkód do tego, by wykonanie uchwały powierzyć organowi wykonawczemu gminy (zarządowi powiatu), jak to miało miejsce w § 3 zaskarżonej uchwały. W świetle powyższych unormowań wskazać należy, że Rada Powiatu mogła jako organ właściwy w ramach swoich kompetencji wydać uchwałę w sprawie ustanowienia służebności na nieruchomości stanowiącej jej własność i przekazać wykonanie tej uchwały zarządowi powiatu. W dalszej kolejności do rozważenia zatem pozostają dwa problemy – czy jest to akt prawny, który można zaskarżyć do sądu administracyjnego oraz kwestia legitymacji prawnej skarżących do uruchomienia procedury przed tym sądem. Zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego. Sąd w składzie niniejszym opowiada się za przyjęciem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Zgodnie z art. 3 § 1 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej określone, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Powyższe pozwala uznać, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawa z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Tak jest przy podejmowaniu przez organy powiatu rozstrzygnięcia o tym, czy dana nieruchomość ma być przeznaczona do jej obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym. Na tym etapie nie chodzi jeszcze o dokonanie czynności obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym, ale przede wszystkim o podjęcie uchwały w sprawie jej przeznaczenia. Decydowanie o tym ma w sobie typowe cechy administrowania mieniem powiatu. Z tego względu gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu podlega szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, jak też przepisom administracyjnym zawartym w powołanej wyżej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decydowanie o obciążeniu takiej nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym jest na tym etapie decydowaniem o zmianie przeznaczenia nieruchomości. Rozstrzyganie o tym w formie uchwały następuje w ramach wykonywania publicznoprawnych zadań powiatu i poprzedza rozporządzanie nieruchomością w formie czynności cywilnoprawnych /zawarcie stosownej umowy przez organ wykonawczy/. Tego rodzaju rozstrzygnięcie w formie uchwały Rady Powiatu w zakresie gospodarowania mieniem powiatu jest więc podejmowane w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to jednocześnie, że przedmiotowa uchwała może być zaskarżona do sądu administracyjnego, nawet jeśli dotyczy ona określonej nieruchomości - na podstawie cyt. art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym /uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 października 2000 r., sygn. OPS 13/ 00- ONSA z 201r. nr 2 poz. 52/. Odnosząc się natomiast do kwestii legitymacji skargowej skarżących podzielić należy argumenty odpowiedzi na skargę. Legitymację skargową do zaskarżenia uchwały organu powiatu z zakresu administracji publicznej określa art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995 r., IV SA 346/93 (ONSA 1996, nr 3, poz. 125) naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny osoby wnoszącej skargę powszechną do sądu administracyjnego może wynikać zarówno z jej uprawnień indywidualnych, jak też z jej uprawnień jako członka wspólnoty mieszkańców. Powyższa teza znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem unormowanie zawarte w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest unormowaniem analogicznym do unormowania zawartego w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. W niniejszym stanie faktycznym skarżące wywodzą naruszenie swego interesu prawnego z faktu wyrażenia zgody zaskarżoną uchwałą na ustanowienie odpłatnej służebności gruntowej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] (skarżące są jej współwłaścicielkami) na działce stanowiącej własność Powiatu [...] w sytuacji, gdy ich zdaniem przedmiotowa uchwała winna ustanawiać służebność nieodpłatnie, zważywszy na okoliczność wprowadzenia ich w błąd przez Powiat co do wyposażenia działki nr [...] we wszystkie media. Należy jednak zwrócić uwagę, że w omawianej regulacji ustawodawca posłużył się innym niż wynikające z zasad ogólnych, kryterium legitymacji skargowej, a mianowicie – skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 51 § 2 cytowanej ustawy). Ograniczenie, wynikające z ustaw samorządowych, polegające na wykazywaniu przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego, powoduje, że skarga z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z 2 grudnia 2003 r. sygn. akt IV SA 840/03 – niepublikowany, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Osoba skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych – mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 LEX nr 322175 ). Innymi słowy skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie, który w pełni podziela pogląd wyrażony w wyżej cytowanym orzeczeniu NSA, taki związek w analizowanym stanie faktycznym nie zachodzi. Przedmiotowa uchwała nie zmienia sytuacji prawnej skarżących i w konsekwencji – nie narusza ich interesu prawnego. Wskazać bowiem należy, że podjęcie zaskarżonej uchwały nie jest równoznaczne z ustanowieniem służebności opisanej w uchwale. Ustanowienie służebności, granice i sposób, w jaki służebność może być wykonywana wyznaczają strony w umowie albo sąd w postanowieniu o ustanowieniu służebności - zgodnie z regulacjami zawartymi w prawie cywilnym, a nie administracyjnym. Ponadto należy dodać, że zaskarżona uchwała dotyczy obciążenia nieruchomości stanowiącej własność Powiatu [...] i daje potencjalną możliwość skorzystania z niej przez skarżące, w żaden sposób nie naruszając ich uprawnień i nie stwarzając dla nich sytuacji przymusowej. To przecież od woli skarżących zależy czy skorzystają z możliwości ustanowienia wskazanej w uchwale służebności czy też wybiorą inne rozwiązanie. Podsumowując, skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym interes prawny skarżących w omawianym względzie nie istnieje. Skarżące nie mogą zatem żądać wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego. W konsekwencji nie wykazania przez skarżące interesu prawnego, czyli nie wskazania w jaki konkretnie sposób przedmiotowa uchwała wpłynęła na ich indywidualną sytuację oraz w jaki sposób naruszyła ich własne uprawnienia, skargę należało oddalić, jako wniesioną przez osoby nie posiadające legitymacji skargowej. Mając powyższe na uwadze uznać należy brak legitymacji skargowej J. S. i A. T. w niniejszej sprawie. Skoro skarżące nie posiadają legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi pod względem merytorycznym. Mając powyższe na uwadze i działając na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.