I SA/Wa 1448/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. S. i K. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr[...], po rozpatrzeniu wniosku A. S. i K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r., (stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w W., przy ul.[...], o pow. [...]m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr[...], stanowiącej integralną część decyzji), - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] listopada 1991 r., Wojewoda [...] wydał wyżej opisaną decyzje komunalizacyjną, opierając ją na art. 5 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r. - (Dz. U. Nr 32, póz. 191 ze zm.). Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r. wystąpiły A. S. i K. R., podnosząc, że im, jako spadkobierczyniom dawnych właścicieli spornej nieruchomości należy się prawo własności nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 Kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o przepis art. 28 Kpa. Zgodnie z obowiązującym orzecznictwem stroną postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która to mienie przejmuje, oraz osoby mogące udokumentować, że im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że nieruchomość przy ul.[...], o pow. [...] m2, zabudowana budynkiem mieszkalnym, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w obrębie ewidencyjnym [...] stanowiła współwłasność osób fizycznych - małżonków W. i H. R., w równych częściach niepodzielnie co do ¾ części, oraz małżonków S. S. i H. C. - w równych częściach co do 1/4 części. Przedmiotowa nieruchomość na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279) przeszła na własność gminy W. Z dołączonej do akt mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...] stanowi dawną nieruchomość hipoteczną nr[...]. Z dołączonego do akt sprawy zaświadczenia Sądu Rejonowego W. z dnia[...].10.2006 r. (L. dz.[...]) wynika, że nieruchomość hipoteczna nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1951 r., nr [...]. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało decyzję nr[...], na mocy której stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] grudnia 1951 r. nr[...], zgodnie z którym odmówiono przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, położonej przy ul.[...], oznaczonej nr hip. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia SKO zostało wskazano, że dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. W. i H. R., nie składali wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej tj. użytkowania wieczystego nieruchomości. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1951 r. stwierdzało nie przyznanie dawnym właścicielom prawa własności czasowej. Zostało jadane z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie administracyjne prowadzące wydania powyższego orzeczenia zostało wszczęte bez wniosku uprawnionych podmiotów. Organ naczelny wskazał ponadto, że w obiegu prawnym nadal znajduje się wymieniony dekret z dnia 26 października 45 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 9), na mocy którego wszelkie grunty [...] przeszły na własność ówczesnej Gminy W. Z tych względów, organ ustalił, że i A. S. i K. R. nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] dnia [...] listopada 1991 r. Przedmiotowa nieruchomość położona w W., przy [...], w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...), czyli w dniu 27 maja 1990 r. była własnością Skarbu Państwa, co zostało dokładnie wyjaśnione w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Skargę na powyższą decyzję wniosły A. S. i K. R. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie: 1) art. 28 kpa poprzez odmowę przyznania wnioskodawczyniom statusu strony, 2) art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 6 i art. 8 kpa poprzez pominięcie i nierozpoznanie istoty sprawy, a także art. 107 § 3 kpa, 3) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych i pominięcie, że decyzja komunalizacyjna powinna wskazać jeden z trzech punktów, b) art.7 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 1-3 us ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w zw. z art. 1, art. 5 i art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy i pominięcie, że nie rozpoczął się bieg terminu przedawnienia do złożenia wniosku dekretowego (który został złożony w dniu 16 kwietnia 2009 r. i jest nierozpoznany) wobec czego wydana decyzja komunalizacyjna naruszała nasze prawa i była sprzeczna z art. 140 kodeksu cywilnego i art. 7 Konstytucji z 1952 r. (po nowelizacji), 4) ponadto skarżące zarzuciły nie odniesienie się do zarzutów naruszenia: a) przepisu art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, póz. 341, zmiana: Dz. U. z 1934 r., Nr 110, póz. 976) w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dn. 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, póz. 130 ze zmianami), b) przepisu art. 1 dekretu z dn. 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279), c) przepisu art. art. 54 ust. 3 ustawy z dn. 16 sierpnia 1938 r. o samorządzie gminy m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 63, póz. 479) w zw. z przepisem art. 4 dekretu z dn. 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279) i przepisem § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dn. 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, póz. 43), poprzez przyjęcie, że byli właściciele nieruchomości - małżeństwo H. i W. R. nigdy nie złożyli wniosków o oddanie wywłaszczonej nieruchomości, 5) sprzeczność dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. st. Warszawy z obowiązującą Konstytucją, 6) sprzeczność przepisu podstawowego - § 3 ww. rozporządzenia Ministra Odbudowy z dn. 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, póz. 43), w dacie jego podpisania i publikacji z obowiązującym wówczas przepisem art. 307 dekretu z dnia 11 października 1946 r. - Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, póz. 319), który był przepisem ustawowym, a więc przepisom wyższej rangi; W konkluzji skargi wniosły o uchylenie obu zaskarżonych decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z art. 193 Konstytucji, pytania prawnego czy dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, póz. 279): - był źródłem prawa w rozumieniu art. 3 zd. 2 i 3 ustawy z dn. 17 marca 1921 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej i jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietni, a 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej oraz czy przepis art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - jest zgodny z art. 21 ust. 1, art. 32 ust 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dekret z dnia 26 października 1945 roku nie był źródłem prawa w rozumieniu art. 3 zd. 2 i art. 3 Ustawy z dnia 17 marca 1921 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej oraz w jest w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej to należy stwierdzić, że jest on niezasadny. W postanowieniu z dnia 28 listopada 2001 r. nr SK 5/01 Trybunał Konstytucyjny (odnosząc się do zarzutu braku konstytucyjnej legitymacji PKWN, KRN, Rządu Tymczasowego, a także legitymacji później istniejących organów do wydawania dekretów z mocą ustawy) stwierdził, że brak tej konstytucyjnej legitymacji nie może nieść konsekwencji w postaci ignorowania faktu, że efektywnie wykonywały one władzę państwową. Akty normatywne tych organów były podstawą rozstrzygnięć indywidualnych, które m.in. innymi ukształtowały strukturę własnościową w obszarze własności rolnej, a także stosunki prawne w innych dziedzinach życia społecznego. Upływ czasu, który z punktu widzenia prawa nie jest zjawiskiem obojętnym, nadał tym stosunkom trwałość i dziś są podstawą ekonomicznej i społecznej egzystencji znacznej części społeczeństwa. Również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 marca 2004 r. IV CK 188/03 wskazał, że choć można mieć wątpliwości, czy dekret z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej był aktem suwerennej władzy ustawodawczej oraz czy posiadał dostateczne umocowanie prawne, to niezależnie od negatywnej nawet oceny samej legitymizacji organu i prawa przez niego stanowionego, nie można już obecnie kwestionować skutków jakie akt ten wywołał, a które były akceptowane wyraźnie lub w sposób dorozumiany przez późniejszego ustawodawcę i doprowadziły do powstania nowych trwałych stosunków prawnych. Oba przywołane przez sąd orzeczenia zostały wydane wprawdzie w związku z oceną dekretu o reformie rolnej, ale zdaniem sądu stanowiska tam zawarte w pełni odnoszą się do podstaw obowiązywania tzw. Dekretu [...]. Również sąd nie widzi podstaw do zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, gdyż w tej sprawie nie był on przedmiotem oceny ani organu ani sądu . Przechodząc natomiast do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji to należy zauważyć, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Była bowiem objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), stając się z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.), z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Prawidłowe jest więc stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że A. S. i K. R. nie mogły zostać uznane za strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. Skarżące nie legitymowały się bowiem interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., lecz jedynie interesem faktycznym związanym z posiadaniem roszczeń dekretowych do przedmiotowej działki nr [...]. Brak wykazania się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a wcześniej podlegającego działaniu art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), na gruncie którego przeszło ono na własność gminy, a następnie na własność Skarbu Państwa, który był właścicielem tej nieruchomości z dniu 27 maja 1990 r., uniemożliwia kwestionowanie zgodności z prawem decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., stwierdzającego nabycie z mocy prawa przez Gminę W. własności przedmiotowej nieruchomości. W szczególności nie stanowi takiego tytułu posiadanie roszczeń tzw. dekretowych do przedmiotowej działki, bowiem wiąże się to z interesem faktycznym a nie interesem prawnym, który jest niezbędnym składnikiem przymiotu strony na gruncie art. 157 § 2 k.p.a. Zatem zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz art. 1, 5 i 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy jest bezzasadny, ponieważ w niniejszej sprawie MSWiA nie rozpatrywał sprawy nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, lecz zakończył sprawę na etapie badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1991 r., a więc na ocenie, czy ów wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (strony). Należy wskazać, że fakt złożenia przez A. S. w dniu [...] kwietnia 2009 r. wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego do dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] ozn. nr hip.[...] nie uprawnia skarżącej do kwestionowania uprawnień własnościowych Skarbu Państwa do działki oznaczonej w dacie 27 maja 1990 r. jako numer ewidencyjny [...]. Na mocy dekretu prawo własności dawnych właścicieli do gruntu hipotecznego nr [...] przeszło w 1945 r. definitywnie na rzecz podmiotu publicznoprawnego, a dawnym właścicielom gruntu lub ich spadkobiercom służy jedynie roszczenie o ustanowienie na gruncie użytkowania wieczystego (art. 7 ust. 2 dekretu) bądź uprawnienia z art. 214 i art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – zwanej dalej u.g.n., pod warunkiem, że spełniają przesłanki wynikające z tych przepisów. Zatem kwestie związane z terminem złożenia wniosku dekretowego oraz objęciem gruntu przez gminę w posiadanie wykraczają poza przedmiot niniejszej sprawy i nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie legalności decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.