I SA/Wa 1448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji solidarnie na rzecz [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] maja 2019 r. znak: [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako organ/minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako kpa) utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2019 r. znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] marca 1992r. znak: [...] o stwierdzeniu nabycia przez Gminę Dzielnicę [...] z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] nr działki ewidencyjnej [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym w zakresie dotyczącym nieruchomości budynkowej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpiły [...] (dalej jako skarżące). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnice [...] z mocy prawa, nieodpłatnie przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Decyzja ta nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacji podlega jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe), co oznacza że wyłączona jest komunalizacja mienia należącego do osób fizycznych lub prawnych. Przy komunalizacji z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Organ podniósł, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż stronami postępowania komunalizacyjnego są jedynie Skarb Państwa oraz właściwa gmina, zaś inne podmioty jedynie wtedy, jeżeli wykażą, że mienie mające podlegać komunalizacji stanowi ich własność i tym samym nie podlega komunalizacji. W ocenie organu, skarżący nie wykazali tytułu prawnorzeczowego do mienia objętego komunalizacją, a co za tym idzie nie wykazali interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U.1945.50.279, dalej jako dekret). Na podstawie art. 1 dekretu z mocy prawa na własność Gminy [...] przeszły wszystkie grunty na obszarze [...], które następnie stały się własnością Skarbu Państwa, natomiast prawo własności do budynków znajdujących się na gruncie przechodziło na własność gminy a następnie Skarbu Państwa dopiero z chwilą uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej albo niezłożenia wniosku o przyznanie tego prawa. Złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie wstrzymywało przejścia gruntu na własność gminy, jako że przejście to następowało z mocy prawa. Jak ustalono, poprzednicy prawni skarżących wnioskiem z [...] kwietnia 1948 r. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1956 r. utrzymanym następnie w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1962 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] czerwca 2013 r. stwierdził nieważność obu ww. decyzji. W ocenie organu wobec wyeliminowania z obrotu powyższych decyzji przywrócono uprawnionym możliwość ubiegania się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego – jako surogatu obecnie nieistniejących praw majątkowych wymienionych w art. 7 ust. 1 dekretu. Nie powoduje to natomiast skutku w postaci restytucji prawa własności budynków znajdujących się na gruncie. Nadto wskazano, że postępowanie dekretowe prowadzone przed Prezydentem [...] nie zostało dotychczas zakończone i niemożliwe jest obecnie stwierdzenie czy nieruchomość położona przy ul. [...] spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 5 dekretu. Aby podjąć prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżących, należy ustalić czyją własnością był budynek wskazany w decyzji komunalizacyjnej w dacie komunalizacji z mocy prawa, a zagadnienie to wykracza poza ramy postępowania nieważnościowego. Wobec powyższych okoliczności minister wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. został złożony przedwcześnie, jako że obecnie skarżące nie są w stanie udokumentować aby przysługiwał im tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości budynkowej. Dlatego decyzją z [...] marca 2019 r. organ umorzył postępowanie w sprawie. Od powyższej decyzji wywiedziono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżące zarzuciły jej naruszenie: 1. art. 105 § 1 kpa, poprzez umorzenie postępowania z uwagi na brak legitymacji czynnej strony, w sytuacji gdy Minister Infrastruktury i Rozwoju ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1962 r. oraz orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] maja 1956 r. a zatem zgodnie z art. 5 dekretu prawo własności budynku znajdującego się na gruncie w dacie wejścia w życie przepisów dekretu przysługuje następcom prawnym byłych właścicieli; 2. art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. ustawy, na podstawie którego Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę Dzielnicę [...], podczas gdy budynek ten stanowił odrębny przedmiot własności i nie podlegał komunalizacji; 3. art. 5 dekretu, poprzez pominięcie faktu, że wobec wyeliminowania ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1956 r. budynek znajdujący się na gruncie od daty wejścia w życie dekretu do chwili obecnej stanowi własność następców prawnych dawnego właściciela; 4. art. 156 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie charakteru i specyfiki postępowania nieważnościowego, którego istota polega na ocenie czy kwestionowana decyzja zawiera którąś z wymienionych w tym przepisie wad, a nie ocena skutków wynikających z decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1962 r. i ingerowanie w toczące się postępowanie dekretowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej jako ppsa) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego będzie nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1819/07). W orzecznictwie sądowoaministracyjnym podkreśla się, że w postępowaniach dotyczących decyzji komunalizacyjnych co do zasady stronami są jedynie Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel komunalizowanego mienia oraz właściwa gmina, która mienie to przejmuje – ponieważ postępowanie dotyczy interesu prawnego tylko tych podmiotów. Ponadto stroną takiego postępowania może być też inny podmiot, jeżeli do przedmiotowej nieruchomości przysługuje mu tytuł prawno-rzeczowy lub prawo zarządu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1427/17). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z [...] lipca 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1956 r. o odmowie przyznania poprzednikom prawnym skarżących prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Z tego faktu skarżący wywodzą swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. Sąd tę argumentację podziela. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej usuwa taką decyzję z porządku prawnego z mocą wsteczną (ex tunc), a wraz z decyzją upadają wynikające z niej skutki prawne. Przyjmuje się w ten sposób fikcję prawną nieistnienia takiego orzeczenia od początku, również w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Na gruncie niniejszego postępowania należy stwierdzić, że w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji dekretowej "odżył" wniosek poprzedników prawnych skarżących o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta powoduje, że mają oni interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Wynika on z tego, że w wyniku stwierdzenia nieważności odmownej decyzji dekretowej mamy z sytuacją, w której organ ma obowiązek rozpoznania tego wniosku na nowo. Argumentacja ta wynika z wykładni przepisów dekretu [...]. Zgodnie z art. 5 dekretu, budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność Gminy [...] pozostają własnością ich dotychczasowych właścicieli, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Jak wynika z art. 8 dekretu, budynki znajdujące się na gruncie przechodzą na własność Gminy [...] dopiero w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu prawa zabudowy lub wieczystej dzierżawy, tj. wówczas, gdy wniosek w tym przedmiocie nie został złożony bądź nie został uwzględniony. W stosunku do przedmiotowej nieruchomości [...] kwietnia 1948 r. został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, który najpierw został rozpoznany odmownie a następnie stwierdzono nieważność orzeczenia odmownego. Ponieważ decyzja stwierdzająca nieważność wywiera skutek ex tunc przyjąć należy, że mamy do czynienia ze stanem w którym skarżący, jako następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości [...], mają roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (odpowiednik prawa własności czasowej). Nie można wobec tego przyjąć, aby skarżący nie legitymują się tytułem prawno-rzeczowym do budynku znajdującego się na nieruchomości a tym samym że nie mają interesu prawnego w niniejszej sprawie. Organ niezasadnie przyjął brak interesu prawnego po stronie skarżących i umorzył postępowanie w sprawie, czym dopuścił się naruszenia art. 28 i 105 § 1 kpa oraz art. 5 i 8 dekretu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzuty naruszenia art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy oraz art. 156 § 1 kpa nie zasługują na uwzględnienie, albowiem wskazują one na wady decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. o umorzeniu postępowania. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i b ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów jak w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu i wyda decyzje merytoryczną w sprawie.