I SA/Wa 1449/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania A. i J. B. (zwanych dalej skarżącymi) utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] w sprawie odmowy przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez suszę w 2008 r. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] orzekł o odmowie przyznania A. i J. małż. B. jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez suszę w 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący posiadają gospodarstwo rolne w miejscowościach K. oraz S.. W związku z brakiem protokołu szacowania szkód w gospodarstwie S., oraz nieścisłościach skarżących w określaniu łącznej powierzchni upraw, organ za dowód w sprawie uznał protokół szacunku strat sporządzony przez komisję gminną w gospodarstwie rolnym położonym w K. , zaś całkowitą powierzchnię upraw rolnych ustalił na podstawie pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 grudnia 2008 r, wniosku skarżących o przyznanie płatności na rok 2008 r. z ARiMR oraz decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2008 r. W ocenie organu na podstawie dowodów zebranych w sprawie szkody w gospodarstwie skarżących wywołane suszą, nie przekroczyły średnio ustawowych 30 %, a zatem wnioskowana pomoc skarżącym nie przysługuje. Skarżący odwołali się od powyższej decyzji zarzucając organowi, nienależyte prowadzenie postępowania mającego na celu właściwe oszacowanie strat. Wskazali, że z przepisów prawa nie wynika by na rolnikach ciążył jakikolwiek obowiązek zgłaszania do Urzędu Gminy szkód i to Komisje powinny szacować straty bez względu na to czy zostały zgłoszone. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że skarżący posiadają gospodarstwo rolne o łącznej pow. [...] ha użytków rolnych, w tym upraw rolnych o łącznej pow. [...] ha. Szkody spowodowane przez susze zostały oszacowane przez komisję gminną w K., w gospodarstwie położonym w K. W obecności J. B. komisja przeprowadziła wizję lokalną w gospodarstwie i stwierdziła straty: [...] - pow. [...] ha - strata 30%, [...] - pow. [...] ha - strata 50%, [...] - powierzchnia [...] ha - strata 50%. Organ wskazał, że związku z niezgłoszeniem przez skarżących szkód powstałych w wyniku suszy w gospodarstwie położonym w we wsi S., nie został sporządzony protokół szacowania strat w tym gospodarstwie. Brak tego dokumentu nie mógł jednak niekorzystanie wpłynąć na sytuację strony, w związku z czym organ działają na zasadzie art. 75 § 1 kpa dopuścił inne dowody w sprawie. Z oświadczenia A. B. wynikało, że szkody wskutek suszy w 2008 r. były na uprawach: [...] na pow. [...] ha - straty w uprawach 45%, [...] na pow. [...] ha - straty w uprawach 60%. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że "wniosek wysnuwa na podstawie zebranych upraw w porównaniu do poprzednich lat". Organ uznał jednak, oświadczenia i przesłuchania strony nie stanowiły wiarygodnego materiału dowodowego, gdyż nie odzwierciedlały istniejącego latem 2008 r. stanu faktycznego poniesionych strat. Ponadto powierzchnia upraw rolnych wskazywana przez skarżących w toku prowadzonego postępowania ulegała wielokrotnym zmianom. W związku z powyższym za wiarygodne w kwestii ustalenia rzeczywistej powierzchni upraw rolnych organ uznały zgromadzone w sprawie dokumenty m. in pisma z ARiMR oraz decyzję w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2008 r. W zakresie zarzutów A. B. dotyczących braku obowiązku zgłoszenia przez nią szkód do jakiejkolwiek instytucji, organ wskazał na zwyczajową formę jaką zastosował Wójt Gminy, a mianowicie w dniu [...] lipca 2008 r. skierował on do rolników z terenu gminy S. pismo informujące o powołaniu gminnej komisji do szacowania strat powstałych w wyniku panującej suszy oraz możliwości zgłaszania do Urzędu Gminy w S. powstałych strat. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i J. B. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że organy administracji publicznej nie działały zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 kpa i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej. Skarżący wskazali, że nie z ich winy nie doszło do sporządzenia protokołu szacowania szkód wywołanych suszą w gospodarstwie w S. Pismo wójta gminy o powołaniu komisji nigdy do nich nie trafiło. Komisja winna dotrzeć do wszystkich rolników. Skarżący podnieśli również, że organy nie wykazały dlaczego ich oświadczenia uznały za niewiarygodne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim należy wskazać, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie jest kolejną instancją administracyjną, orzekającą merytorycznie o celowości przyznania w indywidualnej sprawie zasiłku w określonej wysokości. Ocena kontrolowanych decyzji w postępowaniu sądowym dokonywana jest wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem. Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżących wniosku o przyznanie zasiłku celowego w związku z suszą w 2008 r. Zgodnie z treścią § 1, 2 i 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody spowodowane przez suszę lub huragan w 2008 r. (Dz. U. Nr 173, poz. 1070), wydanego na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 115, poz. 728, ze zm.), w rozporządzeniu tym określone zostały szczegółowe warunki udzielania pomocy społecznej rodzinom rolniczym, których gospodarstwa rolne zostały dotknięte suszą lub huraganem w 2008 r. Zgodnie z § 2 cytowanego rozporządzenia pomocy tej udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1 - co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który jest objęty tym ubezpieczeniem w pełnym zakresie, 2 - szkody spowodowane przez suszę lub huragan zostały oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 77, poz. 514, ze zm.), 3 - szkody w uprawach rolnych spowodowane przez suszę wynoszą średnio powyżej 30 % w gospodarstwie rolnym - w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Pomoc ta jest udzielana jednorazowo, w formie zasiłku celowego przyznawanego na zasadach określonych w art. 40 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez kierownika ośrodka pomocy społecznej, który działa z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony do kierownika ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 2007 r., w sprawie szczegółowego zakresu i kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji - przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W rozpatrywanej sprawie organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji stanęły na stanowisku, że skarżący nie spełnili jednej z przesłanek uprawniającej do otrzymania wnioskowanej pomocy, gdyż szkody spowodowane przez suszę w ich gospodarstwie, nie przekroczyły średnio ustawowych 30 %. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że łączna powierzchnia upraw rolnych w gospodarstwie skarżących wynosi [...] ha, procent strat na podstawie szacunku strat sporządzonego przez komisję w gospodarstwie rolnym położonym w K. wyniósł [...] ([...]) + ([...]) + ([...]), a więc szkody nie przekroczyły średnio 30%. Protokół szkód w gospodarstwie skarżących w miejscowości S. nie został sporządzony. Organy prawidłowo wskazały, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych protokół szacowania szkód jest dokumentem podstawowym, jednak brak takiego protokołu nie może w sposób ujemny wpływać na uprawnienia strony, która nie została prawnie zobowiązana do legitymowania się takim dowodem. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 75 § 1 kpa. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza zebrać i wyczerpująco rozpatrzeć całokształt materiału dowodowego w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa, w tym dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnić swoje rozstrzygnięcie i wyjaśnić zastosowaną w nim podstawę prawną decyzji (art. 107 § 3 kpa). Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę równej mocy dowodowej środków, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznawać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. Organy obowiązane są rozpatrzeć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic. W ocenie Sądu postępowanie administracyjne organy przeprowadziły prawidłowo. Skoro brak było protokołu szacowania strat w gospodarstwie S., organy dopuściły inne dowody, a mianowicie dowód z przesłuchania strony oraz dowody z oświadczeń skarżących, którym jednak nie dały wiary, gdyż nie odzwierciedlały one istniejącego latem 2008 r. stanu faktycznego poniesionych strat w gospodarstwie rolnym. Sąd podzielił również pogląd organów, że zeznania skarżących budziły wątpliwości co do ich wiarygodności, albowiem w toku prowadzonego postępowania ulegała wielokrotnym zmianom podawana przez skarżących powierzchnia upraw rolnych. We wniosku o zasiłek celowy (w przypadku gospodarstwa w K.) J. B. wskazał powierzchnie - [...] ha, zaś w protokole przesłuchania strony z dnia 18 lutego 2008 r. –[...] ha. A. B. (w przypadku gospodarstwa w S.) wskazała we wniosku o zasiłek celowy pow. –[...] ha, w protokole przesłuchania strony z dnia 18 lutego 2008 r. – [...] ha, z kolei z notatki z rozmowy z dnia 19 grudnia 2008 r. wynika, że skarżąca wskazała pow. [...] ha. Organy za wiarygodne uznały zatem inne dowody w postaci pisma Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 grudnia 2008 r, wniosku skarżących o przyznanie płatności na rok 2008 r. z ARiMR oraz decyzji w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2008 r., na podstawie których ustaliły całkowitą powierzchni upraw rolnych w gospodarstwie skarżących. Na podstawie zebranych dowodów przyjęto zasadę, że wielkość strat należy ustalić jako sumę strat w poszczególnych uprawach w stosunku do całkowitej powierzchni upraw rolnych ustalonych w oparciu o wiarygodne dowody. Odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących niedoinformowania ich Urząd Gminy w S. o konieczności zgłoszenia szkód w uprawach wywołanych suszą, celem oszacowania ich przez komisję wskazać należy, cytowane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 września 2008 r. nie nakłada na organy samorządu terytorialnego takiego obowiązku. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (orzekł jak w sentencji.