I SA/Wa 145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] organ I instancji przyznał [...] zasiłek rodzinny na córkę [...] od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 31 października 2018 r. w wysokości [...] miesięcznie oraz dodatek do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 w miesiącu wrześniu 2018 r. w wysokości [...] jednorazowo. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. postanowił uznać za świadczenia nienależnie pobrane zasiłki rodzinne wraz z dodatkiem wypłacone [...] na rzecz córki za okres od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. w łącznej kwocie [...] i zobowiązał [...] do zwrotu nienależnie pobranych za ten okres świadczeń w kwocie należności głównej [...] oraz odsetek ustawowych za opóźnienie wynoszących na dzień podjęcia decyzji [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wnioskodawczyni została pouczona, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o nich podmiot realizujący świadczenia rodzinne, a niepoinformowanie organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu. Również decyzja przyznająca wnioskowane świadczenia zawierała pouczenie o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku rodzinnego. W okresie realizacji decyzji wnioskodawczyni poinformowała organ wypłacający świadczenia o podjęciu zatrudnienia przez członków rodziny: od dnia [...] stycznia 2018 r. wnioskodawczyni została zatrudniona na podstawie umowy zlecenia, natomiast jej małżonek od dnia [...] maja 2018 r. został zatrudniony na podstawie umowy o pracę. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy uzupełnionych o nowe dokumenty organ ustalił, że po uwzględnieniu dochodu uzyskanego dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wyniósł [...] i dochód ten przekracza kwoty uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego. W przedmiotowej sprawie doszło zatem, w ocenie organu I instancji, do pobrania świadczeń nienależnych w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, których kwotę wraz z ustawowymi odsetkami wnioskodawczyni jest obowiązana zwrócić. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenia faktyczne, jakoby na osobę w rodzinie przypadała kwota większa niż w rzeczywistości, ponieważ wliczono do rodziny 3 osoby, tj. formalnego męża, z którym odwołująca nie pozostaje już w związku i wobec którego wystąpiła o rozwód z jego winy oraz z wnioskiem o pozbawienie władzy rodzicielskiej, gdyż nie łoży na dziecko należnych alimentów. Wyjaśniła, że nie wiedziała o negatywnych skutkach podjęcia pracy przez formalnego męża (o podjęciu pracy przez męża też nie wiedziała). Od lat z mężem jest w separacji. Ojciec dziecka nie utrzymuje kontaktów z nią i z dzieckiem poza sporadycznymi wizytami po pijanemu. Zwróciła uwagę, że przekroczenie kryterium dochodowego wynosi [...] miesięcznie, co było nie do zauważenia w momencie składania wniosku. Dodatkowo powołała się na trudną bardzo sytuację materialną. Wobec powyższego odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzez zniesienie obowiązku zwrotu zasiłku, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1952, ze zm.). Organ odwoławczy przywołał treść art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 8 tej ustawy. Wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, że od dnia [...] stycznia 2018 r. [...] zatrudniona jest na umowę zlecenie jako opiekun w Polskim Komitecie Pomocy Społecznej i z tego tytułu za miesiąc luty 2018 r. otrzymała wynagrodzenie w kwocie [...] (zaświadczenie pracodawcy z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Jej mąż [...] zatrudniony jest na czas określony na podstawie umowy o pracę w wymiarze ½ etatu w Przedsiębiorstwie Inżynieryjno Budowlanym i z tego tytułu za miesiąc czerwiec otrzymał wynagrodzenie w kwocie [...] (zaświadczenie pracodawcy z dnia [...] sierpnia 2018 r.). Dane pozyskane przez organ I instancji drogą elektroniczną wskazują, że [...] został zgłoszony przez pracodawcę do ubezpieczeń od dnia [...] maja 2018 r. i na dzień 19 października 2018 r. brak jest informacji o jego wyrejestrowaniu, tj. utracie zatrudnienia. Organ II instancji wyjaśnił, że w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. przyznającej świadczenia rodzinne stronę pouczono, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych zobowiązana jest ona do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia, zgodnie z powołanym wyżej art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Pouczono również stronę, co należy rozumieć pod pojęciem "dochód uzyskany", a także o konsekwencjach nienależnie pobranego świadczenia. [...] z nałożonego obowiązku nie wywiązała się i nie powiadomiła niezwłocznie organu przyznającego świadczenie o zmianie sytuacji dochodowej rodziny. Zaświadczenie o podjęciu zatrudnienia przez odwołującą wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] sierpnia 2018 r., a o podjęciu zatrudnienia przez męża w dniu [...] września 2018 r., o czym świadczą prezentaty na wymienionych dowodach. Dochód na osobę w rodzinie odwołującej w roku 2016 wyniósł [...]. Był to dochód odwołującej ze stosunku pracy. Po ponownym rozliczeniu dochodu uzyskanego i utraconego i doliczeniu dochodu uzyskanego przez męża odwołującej, dochód na jedną osobę w rodzinie wyniósł [...] i przekroczył kryterium dochodowe w kwocie 674 zł o [...], tj. o [...] w rodzinie. Łączna miesięczna kwota przysługujących stronie świadczeń rodzinnych wraz z dodatkiem wyniosła [...] miesięcznie i była wyższa od miesięcznego przekroczenia kryterium dochodowego. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwoty uprawniające do zasiłku rodzinnego pomnożone przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w wysokości różnicy między łączną kwotę zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Tym samym odwołującej od dnia 1 lipca 2018 r. przysługiwały świadczenia rodzinne w kwocie [...]. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie orzekł, że świadczenia rodzinne pobrane przez odwołującą w terminie od dnia 1 lipca 2018 r. do dnia 31 października 2018 r. były świadczeniami nienależnie pobranymi. Odwołująca się prawidłowo i czytelnie była pouczona o konsekwencjach niepowiadomienia organu o zmianie sytuacji dochodowej. Uzyskanie wynagrodzenia przez męża odwołującej skutkowało bowiem podwyższeniem dochodu rodziny, co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego w kwocie 674,00 zł, uzasadniającego przyznanie świadczeń. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji przytoczył treść art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że definicja rodziny zawarta jest w art. 3 pkt 16 powołanej ustawy. Zgodnie z tą definicją mąż odwołującej się i ojciec ich dziecka jest członkiem rodziny [...] i organ I instancji zasadnie wliczył jego dochód do dochodu rodziny. Organ II instancji poinformował również o treści art. 30 ust. 9 powołanej ustawy i wynikających z jego treści możliwościach. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła organom błędne ustalenie, jakoby nienależnie pobrała świadomie zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z własnej winy, gdy w istocie stało się to bez jej winy, a zaskarżone ustalenie organu administracyjnego wynika z jego błędnego ustalenia, jakoby na osobę w rodzinie przypadała kwota większa niż w rzeczywistości, ponieważ wliczono do rodziny skarżącej 3 osoby, czyli formalnego męża, z którym nie pozostaje już w związku i wobec którego wystąpiła o rozwód z jego winy oraz z wnioskiem o pobawienie władzy rodzicielskiej, gdyż nie łoży na dziecko należnych alimentów. Podkreśliła, że składając wniosek, nie wiedziała o negatywnych skutkach podjęcia pracy przez formalnego męża, z którym od lat pozostaje w separacji (o podjęciu przez niego pracy także nie wiedziała). Ojciec dziecka nie utrzymuje kontaktów ani ze nią, ani z dzieckiem poza sporadycznymi wizytami po pijanemu. Wystąpiła w związku z tym o rozwód z jego winy i pozbawienie go władzy rodzicielskiej. Nie płaci także należnych alimentów. Zwróciła uwagę, że formalne niewielkie przekroczenie kryterium dochodowego było nie do uchwycenia (zauważenia) przez nią w momencie składania wniosku, niezależnie od okoliczności podnoszonych powyżej. Wniosła o udzielenie jej pomocy, bo sytuacja jej rodziny jest krytyczna pod względem materialnym. Brakuje na wyżywienie i opłaty mieszkaniowe. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji poprzez zniesienie obowiązku zwrotu zasiłku rodzinnego ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 220, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 16 tej ustawy, ilekroć w tej ustawie jest mowa o rodzinie, oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 2092). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że małżonek jest członkiem rodziny. W przepisie tym ustawodawca nie zawarł żadnych dalszych warunków, np. aby był to małżonek wspólnie zamieszkujący, prowadzący wspólne gospodarstwo domowe czy niepozostający w formalnej separacji, itp. Skoro ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia małżonka do grona członków rodziny, to niemożliwe jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) jedynie w drodze wykładni pozajęzykowej. Definicję legalną cechuje bowiem szczególna waga interpretacyjna, która przejawia się m.in. w tym, że sformułowanego przez definicję legalną znaczenia terminu definiowanego (tu: znaczenia terminu rodzina) nie wolno przełamać nawet w sytuacji, gdyby treść językowa tej definicji podważała inne założenia o racjonalnym prawodawcy (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Warszawa 2017, s. 190-191, Nb 380-381). Oznacza to, że nawet ewentualne pozostawanie z małżonkiem w tzw. nieformalnej separacji, na którą to okoliczność powołuje się skarżąca, nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków rodziny skarżącej w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nawet zatem małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są na gruncie powołanej ustawy nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia tzw. kryterium dochodowego. Takim świadczeniem jest zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, który przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty o której mowa w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, czyli kwoty 674,00 zł. Przedstawiona ocena prawna jest zbieżna z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawca, określając pojęcie rodziny (a także osoby samotnie wychowującej dziecko), uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Zatem bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu tych przepisów, jest w szczególności fakt wspólnego przebywania i gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, jak np. wspólnego gospodarowania. W przypadku bowiem osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni zawsze traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Taki stan będzie miał miejsce do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu w świetle obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bez znaczenia prawnego w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, że współmałżonkowie nie zamieszkują razem czy też nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego (tak samo np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 150/05; 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1128/09; 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 2099/10; 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3283/14; 14 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1155/17 czy 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 818/18, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie zatem organy orzekające w rozpatrywanej sprawie uznały, że pod pojęciem rodziny należy rozumieć rodzinę w sensie prawnym, co oznacza, że dopóki pomiędzy małżonkami nie zostanie prawomocnie orzeczony rozwód (lub prawna separacja), pozostają oni w dalszym ciągu rodziną, nawet jeżeli wspólnie nie zamieszkują i wspólnie nie gospodarują. W konsekwencji chybiony okazał się zarzut naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania, które miało polegać na błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Jak to już bowiem wyżej wyjaśniono, wbrew twierdzeniom skarżącej brak było podstaw prawnych do uznania, że ustalenia w zakresie tzw. kryterium dochodowego rodziny skarżącej winny opierać się o dochody osób faktycznie zamieszkujących razem i w związku z tym prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, a więc z uwzględnieniem stanu faktycznego co do prowadzenia, bądź nie, wspólnego gospodarstwa domowego przez małżonków zamieszkujących odrębnie od siebie. Dodatkowo należy zauważyć, że takie stanowisko skarżącej byłoby uprawnione na gruncie definicji rodziny zamieszczonej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którą użyte w tej ustawie określenie rodziny oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione, pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ta definicja legalna pojęcia rodziny zawarta w ustawie o pomocy społecznej nie może jednak mieć zastosowania przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w art. 3 pkt 16 własną, autonomiczną definicję tego pojęcia. Dodatkowo zwrócić jeszcze należy uwagę, że przyznając w decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. wnioskowane świadczenie rodzinne, jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, organ także uznał, że rodzina skarżącej składa się z 3 osób, czyli skarżącej, jej męża i córki. Fakt ten był zatem skarżącej już znany. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, skarżąca była pouczona zarówno w składanym wniosku, jak i decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Jak wynika z akt sprawy, o podjęciu od dnia [...] stycznia zatrudnienia na podstawie umów zlecenia oraz zatrudnieniu od dnia [...] maja 2018 r. męża na ½ etatu skarżąca, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Notatki służbowej", powiadomiła organ dopiero dnia 24 sierpnia 2018 r. W tej sytuacji zasadnie organ I instancji dokonał ponownego przeliczenia uzyskanego przez rodzinę skarżącej dochodu przypadającego na członka rodziny. Czyniąc to wziął pod uwagę fakt, że rodzina skarżącej skład się z 3 osób oraz, jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy "Aktualizacji wniosku" z dnia [...] października 2018 r., dochód uzyskany skarżącej i jej męża oraz dochód utracony przez skarżącą. Ponownie przeliczony dochód rodziny przypadający na jednego członka rodziny przekroczył tzw. kryterium dochodowe. W tej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania stanowiska organów w rozpatrywanej sprawie sprowadzającego się do stwierdzenia, że ma w niej zastosowanie przepis art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Podsumowując, Sąd uznał, że z analizy akt sprawy wynika, że postępowanie zakończone zaskarżonymi decyzjami zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany. Wyjaśnione zostały także okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedla rację decyzyjną i wyjaśniają tok rozumowania organów, który prowadzi do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego i procesowego do rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.