I SA/Wa 1450/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędziowie NSA Marek Stojanowski asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za drogę oddala skargę. I SA/Wa 1450/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy L. od wydanej przez Starostę Powiatu [...] decyzji nr [...] z dnia [...] września 2003 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. P. i M. P. za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy: decyzją nr [...] z dnia [...] września 2004 r. Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i wskazał, iż wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] lipca 2003 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, legitymującego się uprawnieniami nr [...], w którym wartość rynkowa nieruchomości określona została na kwotę 14.623,00 zł. Od decyzji tej odwołał się Wójt Gminy L., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda [...] ustalił, że podjęta na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzją Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości gruntowej, położonej we wsi Z., składającej się z działek oznaczonych nr [...], [...] i [...], uregulowanej w KW nr [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod drogi działek oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...]. Odszkodowanie o jakim mowa w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz między innymi jednostki samorządu terytorialnego. Jednoznaczne ustalenie, czy wnioskodawca utracił własność gruntu jest podstawową przesłankę rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie oraz do jego ustalenia i przyznania na rzecz uprawnionych osób. Ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa obowiązek odszkodowawczy jest w sposób nierozerwalnie związany z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Założeniem koniecznym do uznania, że skutek tam określony, czyli przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty, nastąpi - jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg (dróg wewnętrznych np. ulice osiedlowe, place), które nie zostały ujęte w planie miejscowym - nie dojdzie do przejęcia własności i nowo utworzonych dróg na rzecz jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa (vide: G. Bieniek i in. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyd. II, Zielona Góra 2001, str. 52-53). Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne określenie, czy przedmiotowa działka stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Odszkodowanie za grunty przejęte na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje bowiem wyłącznie za działki wydzielone pod drogi publiczne, a nie za jakiekolwiek drogi. Zarzuty podniesione w odwołaniu Wójta Gminy L. w części odnoszącej się do wysokości ustalonego odszkodowania Wojewoda [...] uznał za uzasadnione i stwierdził, że stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 75 kpa, opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2002 r., Nr 230, poz. 1924). Na podstawie § 37 ust. 1 w związku z ust. 5 wymienionego rozporządzenia, przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się w pierwszej kolejności podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. W omawianej sprawie biegły nie ustalił wysokości odszkodowania w oparciu o przepis tego paragrafu i określił wartość przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ust. 2 tego paragrafu. Oznacza to, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] marca 2004 r. nie spełnia wymogów powołanego rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002 r., gdyż przy wycenie gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne na początku należy uwzględnić ceny gruntów nabywanych lub pozyskiwanych na te właśnie cele. Dopiero w przypadku braku takich transakcji można zastosować ust. 2 § 37, należy jednak mieć przy tym na uwadze również § 27 ust. 1, zgodnie z którym przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym, albo krajowym rynku nieruchomościami. Ponadto stosownie do § 37 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości (w rozpatrywanej sprawi decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]), a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z treści operatu szacunkowego wynika zaś, iż szacunku dokonano na dzień 28 lipca 2003 r. z uwzględnieniem stanu przedmiotu wyceny na dzień 26 lipca 2001 r. Jest więc oczywiste, że sporządzony przez biegłego operat nie spełnia również w tym względzie wymogów określonych w art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 37 ust. 5 rozporządzenia i pozostaje w całkowitej sprzeczności z ich brzmieniem. W konkluzji Wojewoda [...] stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji rażąco narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wobec czego zaskarżoną decyzję Starosty [...] należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Na decyzję Wojewody [...] złożyli skargę M. P. i M. P. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podkreślili, że wydzielenie działki pod drogę gminną było warunkiem dokonania podziału i wyodrębnienia szeregu działek budowlanych, jako wynik podziału nieruchomości uregulowanych w KW nr [...]. Powstała na skutek wyodrębnienia trzech działek, w tym należącej do skarżących działki nr [...] - droga gminna, w żaden sposób nie umożliwia dojazdu do jednocześnie wydzielonych działek budowlanych (do działek był i jest dostęp innymi drogami), a powstała ona jedynie w celu spełnienia warunku Gminy L., bez którego nie stwierdzono by podziału wyżej opisanych nieruchomości. Ma to podstawowe znaczenie, gdyż właściciele nie mieli żadnego wpływu na to, w którym miejscu ta droga będzie usytuowana i jakiej będzie wielkości. Spowodowało to pomniejszenie gruntów jaki mogły być przeznaczone pod działki budowlane i w ten sposób naraziło skarżących, jako właścicieli, na bardzo dużą stratę - równoznaczną z wartością gruntu budowlanego. Dlatego też nie mogą zgodzić się z wywodami uzasadnienia decyzji Wojewody [...] sugerującymi, że powyższa droga jest drogą "wewnętrzną", "dojazdową", czy "jakąkolwiek drogą". Zupełnie niezrozumiałe jest również rozważanie, czy powyższa droga jest drogą publiczną, gdyż wynika to jednoznacznie z prawomocnej decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Decyzja ta nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, iż przedmiotowa droga jest drogą publiczną i została wyznaczona zgodnie z wymogami ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do wysokości przyznanego odszkodowania skarżący podkreślili, że o odszkodowanie to występowali bezpośrednio po zatwierdzeniu podziału i ostatecznym przejęciu przez Gminę L. działki nr [...] już w 2001 r. Podczas długoletniej korespondencji i bezpośrednich kontaktów Gmina L. nigdy nie zaproponowała im jakiejkolwiek kwoty odszkodowawczej, a wszystkie negocjacje miały na celu jedynie opóźnienie wywiązania się z ustawowego obowiązku Gminy. Skarżący wskazują, że odszkodowanie w wysokości 53,96 zł/m2 nie jest wygórowane, gdyż i tak jest o wiele niższe niż cena z 1 m2 gruntu na tym terenie, biorąc pod uwagę transakcję sprzedaży dokonaną przez skarżących w 2003 r., gdzie cena zapłacona z 1 m2 wyniosła 65,22 zł. Powoływanie więc przez Wójta Gminy L. w swoim odwołaniu bliżej nieokreślonych transakcji z lat 1999-2003 uważają za celowe wprowadzanie w błąd. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ drugiej instancji (odwoławczy) może uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wojewoda [...] wskazał, że odszkodowanie za działkę zajętą pod drogę przysługuje od gminy wtedy, gdy droga ta przeszła na własność gminy. Ustalenie to nie zostało dokonane i nie wiadomo czyją obecnie własnością są działki, które zostały przeznaczone pod drogi, to znaczy, czy pozostają własnością dotychczasowego właściciela czy gminy. Warunkiem koniecznym do przejścia określonej działki na własność gminy jest to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przebieg dróg publicznych na tym terenie. Jeżeli natomiast plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał zaliczenia określonych działek do dróg publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), to działki wydzielone pod drogi nie mają charakteru dróg publicznych, które przechodzą na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego bądź Skarbu Państwa. Wprawdzie w decyzji Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. zatwierdzony został projekt podziału z przeznaczeniem działek nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2, nr [...] o pow. [...] m2 pod drogę publiczną, lecz postanowienie Wójta Gminy L. z dnia [...] listopada 1998 r. wydane w trybie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) w sprawie zgodności projektu podziału z planem zagospodarowania przestrzennego stanowiło, że dzielone działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe, a nie choćby w części pod drogi publiczne. W tej sytuacji zasadnie Wojewoda [...] zalecił wyjaśnienie nasuwających się wątpliwości, co może nawet zmierzać do potrzeby weryfikacji decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, jeżeli okazałoby się, że rażąco narusza ona prawo. Z tych względów sąd uznał, że decyzja kasacyjna Wojewody [...] nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1279 ze zm.) orzekł jak w sentencji.