I SA/Wa 1450/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. S., E. B. i G. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podjęte w dniu [...] czerwca 2012 r., nr [...] o odmowie, na podstawie art. 61a kpa, wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku B. S. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...], którym odmówiono ustanowienia na rzecz dawnych właścicieli nieruchomości prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] róg [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 stycznia 2010 r. B. S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 1951 r., nr [...], odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej w W. przy ul. [...] na rzecz jej byłych właścicieli dekretowych. W dniu [...] czerwca 2012 r. zapadło postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazano, iż wyrokiem z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt. I S.A./Wa 313/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wnioskodawcy na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2007 r. nr [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia 1951r. nr [...]. W przedmiotowym wyroku Sąd wskazał, iż wnioskodawca, a następnie jego następcy prawni nie dostarczyli dowodu potwierdzającego tożsamość wnioskodawcy, zatem nie została wykazana legitymacja wnioskodawcy do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Ponadto, Kolegium wskazało, iż dostatecznego dowodu potwierdzającego legitymację wnioskodawcy nie może stanowić złożona przez wnioskodawcę decyzja Policji Federalnej w Wiedniu z dnia [...] marca 1956 r. na mocy której zostało zmienione imię [...] na "[...]". W orzeczeniu z [...] listopada 1951 r. posłużono się trzema imionami, a decyzja złożona wraz z wnioskiem dotyczy dwóch imion: S. B.. Wobec powyższego Kolegium wskazało, iż osoba która wystąpiła z wnioskiem o dokonanie zmiany imienia nie nazywa się jak osoba wymieniona w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] listopada 1958 r. W decyzji o zmianie imienia pominięto zupełnie imię "B.", wnioskodawca nie posługiwał się też imieniem "S." lecz "S.". Zdaniem Kolegium, decyzja Policji [...] w W. nie potwierdza, iż wnioskodawca jest osobą, o której mowa w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] listopada 1951r. Wnioskiem z 13 lipca 2012 r. następcy prawni B. S. – M. S., G. S. i E. B. S. - zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r o odmowie wszczęcia postępowania. W wyniku tego wniosku w dniu 9 kwietnia 2013 r. zapadło postanowienie Kolegium utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego lub obowiązku danej osoby. Ze stanu faktycznego i prawnego sprawy wynika, iż nie zachodzi tożsamość wnioskodawcy postępowania nadzorczego i adresata kwestionowanego orzeczenia. Wszelkie wywody na temat tożsamości imienia "S," i "S." a także wyjaśnienia kwestii braku trzech imion w decyzji Policji [...] w [...] z dnia [...] marca 1956r., o zmianie imienia nie mogą poskutkować dokonaniem przez Kolegium innej oceny na mocy której wszelkie wątpliwości w tym przedmiocie nie miałyby żadnego znaczenia. Z treści znajdującego się w aktach własnościowych nieruchomości odpisu postanowienia Sądu Grodzkiego sygn. akt: [...] z dnia [...] lutego 1950 r., wynika, że S. S. był synem F. i E.. W żadnym, poza wymienionym, dokumencie przedstawionym przez B. S. nie podano imion jego rodziców. Brak ich jest także w decyzji Policji [...] w W. o zmianie imienia. Świadectwo hipoteczne wystawione [...] czerwca 1947r. przez Sąd Okręgowy w W. (nr [...]) zaświadcza, że tytuł własności przedmiotowej nieruchomości zapisany był przez zastrzeżenie na imię M. G., S. G., J. i S. G., C. S., C. R., P. D., M. i L. G.. Nie wymieniono w tym dokumencie nazwiska wnioskodawcy S. S. Powołując się na powyższe Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca nie mając przymiotu strony postępowania zakończonego orzeczeniem PRN w m.st. W. z [...] listopada 1951 r. nie może żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jego nieważności. Powyższe postanowienie Kolegium zaskarżyli w całości M. S., G. S. i E. B., reprezentowani przez radcę prawnego, zarzucając temu postanowieniu: 1. naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945.50.279) wskutek odmowy skarżącemu przymiotu strony postępowania;  2. mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisu postępowania art. 61a K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo braku wystąpienia przesłanek negatywnych; 3. mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisu postępowania art. 157 § 2 K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania pomimo żądania wniesionego przez stronę; 4. mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisu postępowania art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji także brak podjęcia wszelkich niezbędnych kroków służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego, w tym w szczególności niewyjaśnienie kwestii posługiwania się wymiennie przez wnioskodawcę w dokumentach jego dotyczących trzema imionami; 5. mające wpływ na rozstrzygnięcie naruszenie przepisu postępowania art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. o znaku [...], pomimo wad, które winny skutkować uchyleniem tegoż orzeczenia. Wskazując na powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym je postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. W uzasadnieniu skargi wskazali, iż powoływany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. wydany został na podstawie stanu faktycznego, ustalonego bez uwzględnienia dokumentu w postaci decyzji Policji [...] w W. z dnia [...] marca 1956 r., na podstawie którego wnioskodawca zmienił imiona. Dlatego też, organ administracji nie był uprawniony do wywodzenia prawidłowości decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek B. S. w oparciu o inne wskazane powyżej orzeczenie sądowe. Ocena prawna w nim wyrażona została bowiem wyrażona w oparciu o inne dokumenty. Skarżący podnieśli ponadto, iż fakt, iż decyzja Policji [...] w W. z dnia [...] marca 1956 r. nie posługuje się jednym z imion wnioskodawcy "[...]" nie oznacza że nie było tożsamości osób. Orzeczenie administracyjne z dnia [...] listopada 1951 r. posługuje się trzema imionami, zaś imię "[...] " znajduje się na trzeciej pozycji. W życiu codziennym praktycznie nikt nie posługuje się aż trzema imionami, a co najwyżej dwoma. Nawet osoby z dwoma imionami posługują się zazwyczaj jednym z nich, zwykle pierwszym. Skarżący podnieśli również, iż pozostała dokumentacja, znajdująca się w aktach sprawy potwierdza tożsamość osób, a w szczególności postanowienie Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] kwietnia 1948 r., wydanego w sprawie o sygn. akt [...] oraz postanowienie Sądu G w W. z dnia [...] lutego 1950 r., wydane w sprawie o sygn. akt [...], w których treści użyto imion "[...] ". Także wcześniejsze pisma Prezydium Rady Narodowej w W. posługiwały się jedynie imieniem "S.". W konsekwencji, fakt posłużenia się w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] listopada 1951 r. aż trzema imionami, nie powinien obciążać następców prawnych osoby, której dotyczyło przedmiotowe orzeczenie. Ponadto, skarżący wskazali, iż z treści postanowienia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] lutego 1950 r. wynika, iż S. B. był synem F. E.. Jednocześnie, sam organ wskazuje dalej, iż świadectwo hipoteczne wystawione w dniu [...] czerwca 1947 r. przez Sąd Okręgowy w W. (nr [...]) zaświadcza, że tytuł własności nieruchomości zapisany był, przez zastrzeżenie, m.in. na imię C. S.ro. Skoro zatem, w zaświadczeniu hipotecznym wymieniono wprost matkę spadkodawcy aktualnych wnioskodawców, dokument ten nie musiał wymieniać S. S. W odpowiedzi na skargę Kolegium powołało się na stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływana dalej jako "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, gdyż zarówno postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. r., jak i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] czerwca 2012 r. odpowiadają bowiem prawu. Kwestionowana decyzja została wydana w oparciu o art. 61a kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, wskazaną przez organ, było przyjęcie, że wnioskujący o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego nie ma przymiotu bycia stroną w tym postępowaniu. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Kluczowe zatem znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma ustalenie, czy skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotem oceny Sądu w sprawie niniejszej nie jest legalność orzeczenia dekretowego, lecz wyłącznie odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na brak po stronie skarżących interesu prawnego. W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, w tej kwestii organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku przymiotu strony po stronie wnioskującego o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny, oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (art. 28 kpa). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego lub jej następca prawny, ale każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W orzeczeniu dekretowym wskazane zostały osoby, którym odmówiono prawa własności czasowej. Wśród tych osób wymieniony jest S. S. Zatem, S.s. jako strona postępowania zwykłego lub jego następcy prawni będą mieć interes prawny do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego. Kluczową zatem kwestią w sprawie niniejszej jest ustalenie czy B. S. wnioskujący o wszczęcie postępowania nieważnościowego i S. S. wymieniony w orzeczeniu dekretowym to ta sama osoba. Przy czym, ponieważ postępowanie dotyczy interesów majątkowych adresata orzeczenia dekretowego lub jego następców prawnych istotne jest aby tożsamość tego adresata i wnioskodawcy w postępowaniu o stwierdzenie jego nieważności nie budziła najmniejszych wątpliwości. Wskazać należy, iż potwierdzeniem tożsamości osoby fizycznej mogą być dokumenty, które wskazują dane personalne rodziców tej osoby. Takim dokumentem potwierdzającym tożsamość S. S. znajdującym się w materiale dokumentacyjnym sprawy jest jedynie postanowienie Sądu Grodzkiego z [...] lutego 1950 r. - zawarte są w nim dane personalne rodziców S. S. tj. F i E. Świadectwo hipoteczne wystawione w 1947 r. przez Sąd Okręgowy w W. wskazuje, że tytuł własności nieruchomości zapisany był przez zastrzeżenie m. in. na C. S. Jednakże wnioskodawca w postępowaniu nadzorczym – B. S. - nie przedstawił żadnego dokumentu, z którego wynikałoby wprost, iż jego rodzicami są E i F. S. W ocenie Sądu, również decyzja Policji [...] w W. o zmianie imienia nie jest dokumentem, który potwierdzałby tożsamość wnioskodawcy i adresata orzeczenia dekretowego. W decyzji tej występują bowiem tylko dwa imiona (przed zmianą), natomiast adresat orzeczenia dekretowego posiadał trzy imiona. Ponadto, w decyzji tej nie wskazano danych personalnych rodziców adresata tej decyzji. Prawidłowo zatem organy obu instancji przyjęły, iż wnioskodawca nie przedstawił dowodu który potwierdziłby bezspornie tożsamość adresata orzeczenia dekretowego z dnia [...] listopada 1951 r. i wnioskodawcy – B. S. Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego tj. art. 7 kpa, 77 i 80 kpa, Sąd nie dopatrzył się wskazywanych naruszeń w niniejszym postępowaniu. Organ nadzorczy podjął w postępowaniu wszelkie czynności mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonał oceny na podstawie całokształtu materiał dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 80 kpa. Zwrócić należy uwagę, iż z treści art. 80 kpa wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych oraz wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły oceny dowodów, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, zostały w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym w pełni zachowane przez organy obu instancji. Zatem, skoro skarżący nie wykazali legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, obligowało to organ do odmowy wszczęcia tego postępowania. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji