I SA/Wa 1450/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności położonych w K. działek ewidencyjnych nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...], o powierzchni [...] ha , obręb [...], objętych KW nr [...], zajętych pod drogę publiczną ul. R., oraz odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w K. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha objętej Kw nr [...]. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podstawą prawną decyzji organów obu instancji był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872, ze zm.), dalej zwana "ustawą z dnia 13 października 1998 r.". Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł Prezydent miasta K. zarzucając mu naruszenie a. prawa materialnego to jest art. 73 ustawy z dnia października 1998 r. poprzez przyjęcie, że postępowanie przeprowadzone przez Wojewodę [...] nie wykazało spełnienia wszystkich przesłanek z powołanego artykułu, b. przepisów postępowania to jest art. 75 i 76 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów, w szczególności oświadczenia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia [...] stycznia 2009 r. potwierdzającego zajęcie działki nr [...] oraz parceli l. kat [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Z uwagi na powyższe Prezydent miasta K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności, z uwagi na skierowanie ich do osób zmarłych, co sąd uznaje za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaistnienie powyższej okoliczności uprawniało sąd do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji skierowane zostały do T.B., działającego w imieniu S.D., A.M., S.Z. i L.Z.. Osoby te, jak wynika z ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, były w dniu [...] grudnia 1998 r. ujawnione w księgach wieczystych jako współwłaściciele przedmiotowych działek. Z akt administracyjnych wynika, że S.D. zmarł w dniu [...] lutego 1990 r., S.Z. w dniu [...] marca 1993 r., A.M. w dniu [...] maja 2002 r., a L.Z. w dniu [...] grudnia 1983 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda ustanowił T.B. kuratorem dla osób nieobecnych, do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora spadku dla zmarłych A.M., S.Z., L.Z. i S.D.. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r. M.M., współwłaściciel nieruchomości wskazał na zły stan zdrowia swojej żony, również uczestniczki postępowania oraz fakt, że brak rozstrzygnięcia w sprawie uniemożliwia rehabilitację obłożnie chorej. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 34 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd. Następnie decyzje organów obu instancji skierowane został do T.B. jako osoby działającej w imieniu S.D., A.M., S.Z. i L.Z.. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w trybie art. 34 §2 k.p.a. możliwe jest wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, jednak wyłącznie dla osoby żyjącej. Nie jest natomiast możliwe wyznaczenie przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu administracyjnym, w trybie art. 34 § 2 k.p.a. dla osoby zmarłej. Zatem w sytuacji, w której organ powziął wiadomość, iż osoba, której przysługiwałby przymiot strony postępowania nie żyje, winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych, ewentualnie do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora spadku, nie zaś wyznaczać dla osoby zmarłej kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Działanie takie sąd uznaje za rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 34 § 2 k.p.a. Przechodząc do istoty spawy wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z dnia 24 listopada 2010 r. I OSK 147/10, z dnia 9 grudnia 2011 r. I OSK 1401/11, z dnia 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12, z dnia 6 października 2015 r. I OSK 1342/15). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Podkreślić należy w tym miejscu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., w który wskazano, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że L.Z., S.Z., A.M. i S.D. jako osoby niemające zdolności prawnej nie mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do nich nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do nich podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem organy obu instancji uznały, że w ramach postępowania administracyjnego, w imieniu osób zmarłych może działać pełnomocnik wyznaczony w trybie art. 34 § 2 k.p.a., czyli pełnomocnik dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 30 § 1 k.p.a. i 34 § 2 k.p.a. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, jak również do ustanowienia pełnomocnika, w trybie art. 34 § 2 k.p.a., który następnie reprezentował w toku postępowania osoby zmarłe, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia organów obu instancji jak również postanowienie z dnia 3 września 2011 r. obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Jedynie ma marginesie wyjaśnić należy, że wobec stwierdzenia wystąpienia powyższego rażącego naruszenia prawa, Sąd nie oceniał merytorycznie zasadności skargi. Ponownie prowadząc postępowanie organ ustalił następców prawnych A.M., L.Z., S.Z. i S.D.. Organ uwzględni również fakt, że w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji zmarł S.K., którego następcami prawnymi zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia są T.K., M.N., P.K., M.K. i L.K.. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody jak również postanowienia Wojewody z dnia [...] września 2011 r. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) w związku z § 21 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zasądzając na rzecz skarżącego - Prezydenta miasta K. zwrot wpisu sądowego w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 złotych.