I SA/Wa 1451/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M., M. M., U. L., H. M., M. D. i A. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda [...] (Wojewoda) stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...], objętej KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. R. oraz odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha obręb [...] objętej [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą prawną decyzji organów obu instancji był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U nr 133, poz. 872, ze zm.), dalej zwana "ustawą z dnia 13 października 1998 r.". Skargę na powyższą decyzję wnieśli M.M., M.M., U.L., H.M., M.D. i A.B. zarzucając jej naruszenie art. 1 ust. 2 oraz art. 190 Konstytucji oraz art. 73 ust. 1-5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z uwagi na sprzeczność z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. TK I P 5/99. Z uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżących organy naruszyły również przepisy postępowania wadliwie ustalając stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności, z uwagi na skierowanie ich do osób zmarłych, co sąd uznaje za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaistnienie powyższej okoliczności uprawniało sąd do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do treści art. 119 pkt 1 p.p.s.a. Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji skierowane zostały do T.B., działającego w imieniu S.D., A.M., S.Z. i L.Z.. Osoby te, jak wynika z ustaleń faktycznych zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, były w dniu [...] grudnia 1998 r. ujawnione w księgach wieczystych jako współwłaściciele przedmiotowych działek. Z akt administracyjnych wynika, że S.D. zmarł w dniu [...] lutego 1990 r., S.Z. w dniu [...] marca 1993 r., A.M. w dniu [...] maja 2002 r., a L.Z. w dniu [...] grudnia 1983 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda ustanowił T.B. kuratorem dla osób nieobecnych, do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora spadku dla zmarłych A.M., S.Z., L.Z. i S.D.. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lutego 2011 r. M.M., współwłaściciel nieruchomości wskazał na zły stan zdrowia swojej żony, również uczestniczki postępowania oraz fakt, że brak rozstrzygnięcia w sprawie uniemożliwia rehabilitację obłożnie chorej. Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 34 § 2 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku konieczności podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki organ administracji publicznej wyznacza dla osoby nieobecnej przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu do czasu wyznaczenia dla niej przedstawiciela przez sąd. Następnie decyzje organów obu instancji skierowane został do T.B. jako osoby działającej w imieniu S.D., A.M., S.Z. i L.Z.. Sąd podkreśla w tym miejscu, że w trybie art. 34 §2 k.p.a. możliwe jest wyznaczenia przedstawiciela dla osoby nieobecnej, jednak wyłącznie dla osoby żyjącej. Nie jest natomiast możliwe wyznaczenie przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu administracyjnym, w trybie art. 34 § 2 k.p.a. dla osoby zmarłej. Zatem w sytuacji, w której organ powziął wiadomość, iż osoba, której przysługiwałby przymiot strony postępowania nie żyje, winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania do czasu ustalenia następców prawnych, ewentualnie do czasu wyznaczenia przez sąd kuratora spadku, nie zaś wyznaczać dla osoby zmarłej kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu. Działanie takie sąd uznaje za rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 34 § 2 k.p.a. Przechodząc do istoty spawy wskazać należy, że kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy prawnej, która wprost reguluje kwestię skutków prawnych skierowania decyzji organu do osoby zmarłej. Jednakże zarówno doktryna jak i wypracowane już orzecznictwo sądowe wskazuje, że prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie w takiej sytuacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 kpa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1959/06, z dnia 24 listopada 2010 r. I OSK 147/10, z dnia 9 grudnia 2011 r. I OSK 1401/11, z dnia 22 stycznia 2014 r. I OSK 708/12, z dnia 6 października 2015 r. I OSK 1342/15). Jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wynika to przede wszystkim z faktu, że aby można było mówić o postępowaniu administracyjnym, musi istnieć organ administracyjny mający zdolność prawną do jego prowadzenia oraz strona, o prawach której organ orzeka w danym postępowaniu. Zgodnie natomiast z art. 28 k.p.a., status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Ponadto jak wynika z treści art. 30 § 1 kpa, zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś z art. 8 Kodeksu cywilnego (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Podkreślić należy w tym miejscu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie może być potraktowane jako okoliczność uzasadniająca ewentualnie wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., w który wskazano, że możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu, że L.Z., S.Z., A.Z. i S.D. jako osoby niemające zdolności prawnej nie mogły być podmiotami praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do nich nie można było prowadzić postępowania, ani skierować do nich podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem organy obu instancji uznały, że w ramach postępowania administracyjnego, w imieniu osób zmarłych może działać pełnomocnik wyznaczony w trybie art. 34 § 2 k.p.a., czyli pełnomocnik dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Oznacza to, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz art. 30 § 1 k.p.a. i 34 § 2 k.p.a. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osób zmarłych, jak również do ustanowienia pełnomocnika, w trybie art. 34 § 2 k.p.a., który następnie reprezentował w toku postępowania osoby zmarłe, to należy przyjąć, że rozstrzygnięcia organów obu instancji obarczone są od dnia wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. Jedynie ma marginesie wyjaśnić należy, że wobec stwierdzenia wystąpienia powyższego rażącego naruszenia prawa, Sąd nie oceniał merytorycznie zasadności skargi. Ponownie prowadząc postępowanie organ ustalił następców prawnych A.M., L.Z., S.Z. i S.D.. Organ uwzględni również fakt, że w dniu [...] sierpnia 2012 r., a więc już po wydaniu decyzji przez organ drugiej instancji zmarł S.K., którego następcami prawnymi zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia są T.K., M.N., P.K., M.K. i L.K. Końcowo sąd wyjaśnia, że wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1450/16, w którym rozstrzygnięto skargę na decyzję Ministra z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] sąd stwierdził nieważność postanowienia Wojewody z dnia [...] marca 2011 r., które również w owej sprawie stanowiło podstawę do uznania T. B. za pełnomocnika osób zmarłych. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. sąd stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących – M.M., M.M., U.L., H.M., M.D. i A.B. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.