I SA/Wa 1452/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Magdalena Durzyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 r. o przejęciu na rzecz Państwa, za spłaty pieniężne, nieruchomości stanowiącej własność S. i S. O., oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] ha, położonej w S. "[...]". Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła S. P., następczyni prawna byłych właścicieli nieruchomości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r. W uzasadnieniu wskazał na następujące okoliczności sprawy. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Siewierzu z [...] listopada 1975 r. została wydana na podstawie art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o przejęciu części nieruchomości za spłaty pieniężne mogło nastąpić w przypadku łącznego spełnienia trzech przesłanek: 1. wystąpienia przez rolnika ze stosownym wnioskiem o przejęcie, 2. niespełnienie przez rolnika warunków do uzyskania renty, 3. możliwości prowadzenia towarowej produkcji rolnej na pozostałej części gospodarstwa, w sytuacji, gdy przejmowano część gospodarstwa. Zdaniem Ministra za istnieniem wniosku przemawiają następujące okoliczności: 1. treść decyzji z [...] listopada 1975 r., zgodnie z którą "po rozpatrzeniu wniosku Ob. O. S. zam. w S. ul. [...] o przekazanie części gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne"; 2. wniosek podpisany przez S. i S. O., który znajduje się w aktach postępowania zwykłego; 3. brak odwoływania się przez właścicieli od decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 r., doręczonej S. O. Z kolei na brak wniosku wskazuje okoliczność, że wniosek ten został opatrzony datą [...] grudnia 1975 r., co sugeruje, że został sporządzony już po wydaniu decyzji z [...] listopada 1975 r. W ocenie Ministra, analizując przedstawione okoliczności nie można wykluczyć, że wskazanie we wniosku daty "23 XII 1975 r." było omyłką wnioskodawców, którzy zamiast "XI" wpisali "XII". Niezależnie od tego, nie można jednoznacznie stwierdzić, że brak było wniosku o przejęcie w dniu [...] listopada 1975 r., zgłoszonego chociażby w formie ustnej. Uchybienie proceduralne w postaci braku zachowania się protokołu z tej czynności nie mogłoby zniweczyć ewentualnie wyrażonej woli byłych właścicieli. Istnienie woli (w formie pisemnej czy też ustnej) przekazania nieruchomości potwierdzają pośrednio wskazane wyżej okoliczności. Przyjąć zatem należy, że właściciele mieli wolę przekazania ich gospodarstwa, a przynajmniej brak jest absolutnej pewności, że woli takiej nie mieli. Nie można więc uznać, że art. 28 ustawy w tym zakresie został rażąco naruszony. Analiza dotycząca kwestii wniosku stanowi jednocześnie realizację wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 26 listopada 2014 r. I OSK 661/13 wskazał, że dla oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 r. niezbędne było ustalenie, czy byli właściciele nieruchomości mieli wolę jej przekazania na własność Państwa. Badając drugą przesłankę, Minister podkreślił, że jednym z warunków uzyskania renty było przekazanie wszystkich nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa, obejmującego co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych (art. 9 ust. 1). Tymczasem S. i S. O. przekazali na własność Państwa nieruchomość o łącznej pow. [...] ha, czyli mniej niż 2 ha gruntów rolnych i leśnych. Tym samym, nie spełniali oni warunków do uzyskania renty. Spełniona była więc również druga przesłanka. Zdaniem Ministra ze znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z [...] grudnia 1975 r. wynika, że S. S. i S. O. byli właścicielami gruntów o łącznej pow. [...] ha, z czego przejęto jedynie [...] ha. Mając na uwadze powierzchnię pozostawionych gruntów (tj. [...] ha) należy przyjąć, że na pozostałej części gospodarstwa mogła być nadal prowadzona towarowa produkcja rolna. W związku z tym, spełniona była też trzecia przesłanka. Nie można zatem uznać, że w zakresie wskazanych przesłanek nastąpiło rażące naruszenie art. 28 ustawy. Odnosząc się do wymogu uzyskania zgody małżonka na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa (art. 3 ust 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne) Minister wskazał, że wniosek o przejęcie gospodarstwa, który znajduje się w aktach archiwalnych sprawy świadczy o tym, że S. O. wyraziła zgodę na przekazanie swojej nieruchomości na własność Państwa. Natomiast pominięcie S. O. w treści decyzji, czy niewskazanie jako adresata, nie może prowadzić do wyeliminowania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z obrotu prawnego. Okoliczność ta mogłaby ewentualnie stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawarcie natomiast w jednym dokumencie trzech rozstrzygnięć nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący i skutkowałoby potrzebą stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Badana decyzja o przejęciu nie zawiera także pozostałych, kwalifikowanych wad wymienionych art. 156 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła S. P. Wskazała, że skarga oparta jest na przekonaniu, że obie skarżone decyzje MRiRW są wadliwe i winny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Na wcześniejszym etapie postępowania sąd ustalił, iż wniosek znajdujący się w aktach pochodzi z [...] grudnia 1975 r., a więc z daty po wydaniu decyzji. Nie mógł zatem być przesłanką do wszczęcia postępowania o przejęcie nieruchomości w trybie ustawy z 29 maja 1974 r., ani następnie podstawą skarżonego rozstrzygnięcia. Nie ulega wątpliwości, że organ w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie wykazał, iż wniosek o przejęcie nieruchomości wpłynął do organu przed datą wydania decyzji. Organ nie dostrzega także niespójności między toczącym się postępowaniem w sprawie przymusowego wykupu nieruchomości, a twierdzeniem, że wniosek o wykup złożony był w warunkach pozbawionych nacisku. Organ nie dostrzega, że z treści decyzji wynika, iż w dacie [...] listopada 1974 r. postępowanie wszczęte decyzją z [...] stycznia 1975 r. nie zostało prawomocnie zakończone, zatem decyzja wydana w czasie, gdy toczyło się postępowanie podmiotowo i przedmiotowo tożsame jest z mocy prawa nieważne. Skarżąca wyraża żal w stosunku do organów Państwa Polskiego, które posługują się, w jej przypadku, pozorami praworządności, działają opieszale, a stosowane metody niewiele różnią się od metod państwa komunistycznego. Skarżącej jest tym bardziej przykro, gdyż wie, że rzekomy wniosek jest sfałszowany, bowiem jej ojciec wiele miesięcy przed wydaniem decyzji z [...] listopada 1975 r. uległ głębokiemu prawostronnemu paraliżowi, był obłożnie chory, nie ruszał ręką, niczego nie mógł podpisać, nie było z nim kontaktu werbalnego, a kontakt mentalny był znikomy. Nigdy nie zamierzał przekazać żadnej ziemi na rzecz Państwa, którego nie poważał. Wcześniejsza groźba odebrania mu siłą najlepszych gruntów na [...] wywołała w nim stres i najprawdopodobniej przyczyniła się do wylewu. Nie ulega wątpliwości, że w toku ponownego rozpatrywania sprawy organ dokonał oceny w oparciu o stan faktyczny będący już podstawą oceny sądu. Organ nie ujawnił żadnych nowych okoliczności. W tej sytuacji, w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Sąd nakazał organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym organ powinien dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Zdaniem sądu organ orzekający w danej sprawie powinien podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego, kompletnego materiału dowodowego. Organ nie wypełnił tego obowiązku. Nie przeprowadził żadnego dowodu, który nie byłby poddany ocenie sądu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Zauważyć przede wszystkim należy, że zaskarżona do sądu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2016 r., utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] września 2015 r., nie były pierwszymi rozstrzygnięciami w tej sprawie. Już wcześniej bowiem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2012 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2012 r., I SA/Wa 1313/12, uchylił obie decyzje MRiRW z [...] maja 2012 r. i z [...] grudnia 2011 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 listopada 2014 r., I OSK 661/13, oddalił skargę kasacyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od powyższego wyroku. NSA nie uznał między innymi za uzasadniony zarzutu Ministra, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a., w konsekwencji czego potwierdził stanowisko Sądu I instancji, że Minister naruszył powołane przepisy k.p.a. o postępowaniu dowodowym. W uzasadnieniu NSA stwierdził między innymi, że mając na względzie treść wniosku o przejęcie nieruchomości rolnej na własność Państwa Sąd I instancji podał, że jego zdaniem nie budzi wątpliwości, że wniosek pochodzi z 23 grudnia 1974 r. [powinno być 1975 r.], a nie [...] listopada 1974 r. [powinno być z 1975 r.], jak twierdzi organ. Natomiast będąca przedmiotem weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. o przejęciu nieruchomości na własność Państwa została wydana w dniu [...] listopada 1975 r. Trafnie w tej sytuacji, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, wskazuje Sąd I instancji, że wymaga w sprawie wyjaśnienia i ustalenia przez organ istnienie określonej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne przesłanki w postaci wniosku o przejęcie nieruchomości rolnych na własność Państwa, czego organ z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania administracyjnego nie uczynił, rozpatrując sprawę. Ponadto, dla oceny legalności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 r. niezbędne było ustalenie, czy byli właściciele nieruchomości mieli wolę jej przekazania na własność Państwa. Tych okoliczności organ dokonujący weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji z [...] listopada 1975 r. także nie wyjaśnił i nie ustalił, co dodatkowo świadczy o trafności zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie." Organ nadzoru naruszył ten przepis, bowiem wbrew wytycznym zawartym w powołanych wyrokach nie podjął żadnej czynności dowodowej zmierzającej do ustalenia, czy "byli właściciele nieruchomości mieli wolę jej przekazania na własność Państwa." W cytowanych wytycznych nie chodziło bowiem o ponowną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, lecz o podjęcie ciągu czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i dopiero wówczas ponowną jego ocenę – jak ujął to WSA na str. 5 uzasadnienia wyroku z 29 listopada 2012 r. Podzielając to stanowisko NSA podkreślił, że "wymaga w sprawie wyjaśnienia i ustalenia przez organ istnienie określonej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne przesłanki w postaci wniosku o przejęcie nieruchomości rolnych na własność Państwa, czego organ z naruszeniem wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania administracyjnego [art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 k.p.a.] nie uczynił, rozpatrując sprawę." W ocenie sądu w tym składzie organ nadzoru powinien przede wszystkim zapoznać się z oryginalnymi aktami sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 1975 r. Dotychczas bowiem dysponował jedynie kilkoma dokumentami z tych akt, poświadczonymi za zgodność z oryginałem, nadesłanymi z Urzędu Miasta i Gminy S. za pośrednictwem Starosty [...] (zob. pismo tego ostatniego z 5 maja 2011 r.), bez jakiejkolwiek pewności, że są to wszystkie dokumenty, jakimi dysponuje Urząd Miasta i Gminy S. Na tej podstawie nie można było ustalić, czy akta postępowania z 1975 r. są kompletne, czy wniosek byłych właścicieli nieruchomości z [...] grudnia 1975 r. znajdował się przed decyzją z [...] listopada 1975 r., czy został dołączony po jej wydaniu oraz jak przebiegało wcześniejsze postępowanie w przedmiocie przymusowego przejęcia tej samej nieruchomości, dlaczego ostatecznie doprowadziło ono do wydania decyzji w innym trybie (na innej podstawie prawnej), i jak na tle tych okoliczności można ocenić wolę przejęcia nieruchomości przez byłych właścicieli. Bez zbadania akt w oryginale tych wszystkich okoliczności ustalić nie sposób i nie można ich zastąpić domysłami, jakie snuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji. Takie zachowanie organu, obok naruszenia art. 153 p.p.s.a., w dalszym ciągu narusza także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena oryginalnych akt postępowania z 1975 r. może doprowadzić także do poszerzenia zakresu koniecznego postępowania dowodowego, w zależności od ustaleń podjętych na tej podstawie. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a, sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Wyjaśnić jedynie należy, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter materialny (stąd lit. a w podstawie rozstrzygnięcia), a co najwyżej mieszany.