I SA/Wa 1453/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Oleksiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2006 r. sprawy ze skargi Z. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Z. F. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Z. F., zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia 1964 r., nr [...] o odmowie przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej hip. [...] rej. hip. [...] , utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że z zaświadczenia Oddziału Ksiąg Wieczystych Sądu Grodzkiego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. wynika, że nieruchomość gruntowa, oznaczona [...] pow. [...] rej. hip. Nr [...] w W., stanowiła własność A. i Z. małżeństwa F. Wnioskiem z dnia 16 września 1949 r. A. F. zwrócił się do Zarządu Miejskiego w W. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do wymienionej działki. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło ustanowienia na rzecz A. i Z. małż. F. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości gruntowej stwierdzając, iż "na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego, teren nieruchomości [...] przy ul. [...], przeznaczony został pod użyteczność publiczną". Obecnie przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] i stanowi mienie komunalne. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2003 r. Z. F., będący następcą prawnym dawnych właścicieli nieruchomości, wystąpił o stwierdzenie nieważności wspomnianego orzeczenia administracyjnego (w decyzji mowa o wniosku z dnia 5 grudnia 2003 r., którego jednak brak w aktach administracyjnych) wskazując, że przedmiotowa nieruchomość jest terenem niezagospodarowanym pod użyteczność publiczną. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] kwietnia 1964 r., stwierdzając w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że ogólny plan W. zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. zawierał dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka zapis: "tereny rejonizowane, plan kierunkowy- tereny wydzielone – zdrowie". Organ ocenił, iż w kontekście powyższego zapisu ustalenie w kwestionowanym orzeczeniu przeznaczenia terenu nieruchomości [...] przy ul. [...] pod użyteczność publiczną odpowiada wówczas obowiązującemu prawu, gdyż tak w owym czasie rozumiano ustalenia planistyczne. Pismem z dnia 16 grudnia 2004 r. Z. F. wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskując o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1964 r. i podnosząc, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podano, na podstawie jakiego dokumentu dokonano ustaleń, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał plan z dnia [...] stycznia 1961 r., oraz że nie dokonano ustaleń, czy korzystanie z gruntu przez dawnego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Nadto wnioskodawca podkreślił, że przedmiotowa nieruchomość do chwili obecnej nie jest zabudowana. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymało decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. w mocy. Organ wskazał, iż bezsporne jest, iż dla przedmiotowej nieruchomości [...] w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1964 r. ogólny plan W. zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. przewidywał przeznaczenie "tereny rejonizowane, plan kierunkowy- tereny wydzielone – zdrowie". W tym stanie sprawy, w ocenie organu ustalenie w orzeczeniu administracyjnym przeznaczenia terenu nieruchomości [...] przy ul. [...] – pod użyteczność publiczną odpowiada prawu obowiązującemu w dacie wydania badanego orzeczenia. Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] stanął na stanowisku, że nie można przyjąć, iż odmowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela działki znajdującej się na terenie, dla którego plan zagospodarowania przewidywał przeznaczenie pod "zdrowie" stanowi przykład rażącego naruszenia prawa. Tym samym orzeczenie administracyjne z [...] kwietnia 1964 r. jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, przy czym organ ocenił, że nie zachodzi w sprawie również żadna z innych okoliczności wskazanych w art. 156 § 1 kpa uzasadniających stwierdzenie nieważności tegoż orzeczenia. Odnosząc się zaś do argumentu wnioskodawcy, iż przedmiotowa nieruchomość nadal pozostaje niezabudowana, organ wskazał, iż następcy prawni byłych właścicieli mogą wystąpić do Prezydenta W. o zmianę skarżonego orzeczenia w trybie art. 154 kpa. Z. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 136 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Z. F. podkreślił, iż ani z treści orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej W., ani z akt sprawy nie wynika by przed wydaniem tegoż orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w ogóle poddało ocenie, czy korzystanie z gruntu przez jego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny takiej nie dokonało również w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W tym stanie sprawy w ocenie skarżącego odmowa przyznania własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości z powołaniem się na okoliczność przeznaczenia pod użyteczność publiczną pozostaje w rażącej sprzeczności z dyspozycją art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. Skarżący zarzucił ponadto Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...], iż w toku postępowania organ nie ustalił czy korzystanie z nieruchomości przez dawnego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, podnosząc, iż określenie o obowiązywaniu planu kierunkowego nie oznacza, że dawny właściciel nie mógł korzystać z gruntu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonych decyzjach opierają się na założeniu, że nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem określonym w planie zagospodarowania przestrzennego. Jest to okoliczność mająca kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, lecz nie znajduje ona odzwierciedlenia w materiale dowodowym znajdującym się w administracyjnych aktach sprawy. W orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1964 r. Prezydium Rady Narodowej W. organ motywował odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego A. i Z. małż. F. do gruntu przy ul. [...] tym, że plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał tę nieruchomość pod użyteczność publiczną, nie określając bliżej tego planu. Słusznie skarżący podnosi, że z powołanego orzeczenia nie wynika, czy poddano ocenie możliwość korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli zgodnie z jego przeznaczeniem według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceny takiej nie dokonało również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postępowaniu nadzorczym. Rzeczą organu nadzorczego było zbadanie kwestionowanego przez Z. F. orzeczenia z [...] kwietnia 1964 r. pod kątem jego zgodności z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przepis ten stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Ustalenie więc, że korzystanie z gruntu da się pogodzić z planem skutkuje przyznaniem prawa do gruntu. Z tego względu okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie w rozpatrywanej sprawie. Tymczasem w zaskarżonych decyzjach dokonano interpretacji orzeczenia, a nie oceny jego prawidłowości pod kątem przepisów art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podało, że dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał ogólny plan W. zatwierdzony przez Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r., który przewidywał dla niej tereny rejonizowane, plan kierunkowy – tereny wydzielone – zdrowie. Na tej podstawie SKO przyjęło, że ustalenie w kwestionowanym orzeczeniu przeznaczenia nieruchomości [...] przy ul. [...] pod użyteczność publiczną odpowiada prawu obowiązującemu w dacie wydania tego orzeczenia. Przy czym SKO w decyzjach powołuje się na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną jak i tereny rejonizowane nie wyjaśniając, czy traktuje te pojęcia jako równoznaczne. Taki sposób rozumowania powoduje, że organ nadzorczy dokonał niejako uzupełnienia badanego orzeczenia, a nie jego oceny pod kątem legalności. Skarżący na rozprawie oświadczył, że działka przy ul. [...] jest dotychczas niezagospodarowana. Takie oświadczenie składał już wcześniej w postępowaniu przed SKO, które uznało, że w tej sytuacji następcy prawni dotychczasowego właściciela mogą wystąpić o zmianę orzeczenia na podstawie art. 154 k.p.a. Stan faktyczny nieruchomości, tj. w tym przypadku jej niezagospodarowanie, nie jest przesłanką do zmiany decyzji na podstawie tego przepisu. Należy też zauważyć, że współwłaścicielka nieruchomości Z. F. zmarła w 1916 r., zatem obowiązkiem organu orzekającego w dniu [...] kwietnia 1964 r. było ustalenie, kto jest jej spadkobiercą i dopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu. W ponownym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno ocenić także tę okoliczność. Ponieważ zaskarżone decyzje wydane bez uprzedniego wyjaśnienia całokształtu sprawy, czym naruszone zostały przepisy art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy – Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).