I SA/Wa 1453/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi G.L. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany lub uchylenia prawomocnej decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. orzekającą o odmowie zmiany lub uchylenia prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...] potwierdzającej G. L. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jej ojca S. K. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. nr: [...] Prezydent Miasta L. potwierdził, że G. L. przysługuje prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). Na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. w dniu [...] czerwca 2002 r. operatu szacunkowego, wartość pozostawionego mienia ustalono na kwotę [...] zł. Pismem z dnia [...] października 2009 r. G. L. zażądała wznowienia postępowania w trybie art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego i rozpatrzenia sprawy według przepisów wynikających z ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz.1418 z późn. zm). Następnie w dniu [...] listopada 2009 r. złożyła wniosek o ujawnienie w Wojewódzkim Rejestrze Uprawnień wybranej formy realizacji praw do rekompensaty. W dniu [...] stycznia 2010 r., w związku ze złożonym wnioskiem, Wojewoda [...] dokonał adnotacji o wyborze przez G. L. formy realizacji prawa do rekompensaty, którą jest świadczenie pieniężne w formie przelewu na wskazany rachunek bankowy. Dwudziestoprocentową wartość nieruchomości stanowiącą rekompensatę, przed dokonaniem waloryzacji, ustalono na kwotę [...] zł. Dane dotyczące decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty zostały zamieszczone w jednolitym Systemie Informatycznym Rejestrów (SIR) i w styczniu 2010 r. zostały przekazane do rejestru obsługiwanego przez Ministerstwo Skarbu Państwa pod poz. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. G. L. poinformowała, że we wniosku z dnia [...] października 2009 r. domagała się wznowienia postępowania. Podniosła jednocześnie, że przepis art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. na którego podstawie Prezydent Miasta L. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2002 r., jest niezgodny z Konstytucją zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. Wniosła ponadto ponownie o wznowienie postępowania. Jednocześnie wskazała, że "termin wykorzystania operatu z dnia [...] czerwca 2002 r. został znacząco przekroczony co skutkuje jego nieważnością i koniecznością uaktualnienia lub ponownego sporządzenia operatu". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...], rozpatrując wniosek G. L. z dnia [...] października 2009 r. i wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r., odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przytoczył przepis art. 212 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą prawną wydania decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2002 r., wskazując jednocześnie, że powołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego ocenia jedynie ograniczenia związane z realizacją prawa do rekompensaty, a nie sposób przyznawania tego prawa. Ponadto organ wskazał, że żądanie G. L. o przeprowadzenie postępowania na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. z uwagi na utratę ważności operatu szacunkowego jest nieuzasadnione, gdyż przepis art. 7 ust. 3 tej ustawy ustanawia mechanizm, który pozwala na respektowanie decyzji wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Jednocześnie zauważył, że przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dotyczy osób, które nie posiadają potwierdzenia prawa do rekompensaty przez organ administracji. W wyniku odwołania G. L., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. Wobec powyższego w dniu [...] grudnia 2010 r. G. L. złożyła wniosek o zmianę decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2002 r. w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że wycena nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej powinna zostać oparta na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., bowiem ustalona w decyzji Prezydenta L. wartość nieruchomości dokonana została na podstawie nieobowiązujących już przepisów. Rozpatrując powyższy wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił zmiany lub uchylenia prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2002 r. i wskazał, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Bank Gospodarstwa Krajowego wypłacając świadczenie pieniężne dokonuje waloryzacji zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na dzień realizacji prawa do rekompensaty, tj. następuje zmiana wartości nieruchomości przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W związku z powyższym ustawodawca zapewnił osobom, które posiadają decyzje lub zaświadczenia potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały swojego prawa, zmianę wartości rekompensaty, poprzez jej waloryzację, co zabezpiecza zdaniem organu słuszny interes osób uprawnionych do rekompensaty. Wojewoda podniósł również, że jego zdaniem wnioskodawczyni nie udowodniła ważnego interesu społecznego, wobec czego brak jest podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. w trybie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Skarbu Państwa, złożyła G. L., zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wskazując, że możliwość uchylenia ostatecznych decyzji dotyczących mienia zabużańskiego wydanych na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących aktów normatywnych jest sprzeczna z przepisami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Wskazał ponadto, że uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 kpa jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy obowiązują przepisy prawne na których podstawie decyzja została wydana. Na decyzję powyższą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła G. L., zarzucając Ministrowi naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje możliwość zmiany prawomocnej decyzji w trybie przepisu art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego; - przepisów postępowania, tj. art. 7 kpa poprzez jego niezastosowanie i pominięcie słusznego interesu strony, oraz art. 155 kpa poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie w nim określonym ze względu na istnienie przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz ze względu na nieistnienie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji. Skarżąca podniosła ponadto, że wydając swe rozstrzygnięcie Minister bezkrytycznie przyjął ustalenia Wojewody i nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu strony. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała także, że nie można zgodzić się z twierdzeniem organów administracji, że interes osoby uprawnionej do rekompensaty zapewnia możliwość waloryzacji świadczeń o wskaźnik zmian cen nieruchomości ogłaszany przez Prezesa GUS. Jej zdaniem Minister nie wziął bowiem pod uwagę faktu jakim jest wzrost cen nieruchomości, który miał miejsce w latach 2005-2007 czyli po dacie wydania decyzji, której wzruszenia się domaga. Jednocześnie zwróciła uwagę, że odmowa zmiany decyzji lub uchylenia prawomocnej decyzji w niniejszej sprawie jest przejawem rażąco nierównego traktowania obywateli przez podmioty stosujące prawo, co jej zdaniem ewidentnie stanowi naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tej sprawie decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania czy organy administracji w toku przeprowadzonego postępowania nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego oraz na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu (decyzji). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. powoływanej dalej jako "ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut taki nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Skarbu Państwa utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą zmiany lub uchylenia na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego prawomocnej decyzji potwierdzającej G. L. prawo rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyjaśnić w tym miejscy należy, że powołany przepis art. 155 dotyczy decyzji ostatecznych, konstytutywnych, mających charakter uznaniowy, niedotkniętych wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 145 § 1 bądź art. 156 § 1 kpa. Wynikająca natomiast z tego przepisu możliwość wzruszenia decyzji administracyjnej jest sytuacją wyjątkową i nie może być interpretowana rozszerzająco. Przedmiotem postępowania wszczętego na tej podstawie jest przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej i ustalenie czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Nie jest to natomiast merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy (patrz: uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, publ. OSNCP 1985, nr 10, poz. 143). Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2002 r. skarżąca G. L. uzyskała prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z istniejącym wówczas stanem prawnym, w decyzji powyższej określono wartość pozostawionej przez S. K. (ojca skarżącej) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, którą ustalono na kwotę [...] zł. Wartość ta ustalona została na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2002 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że istniejący w dacie wydania powyższego orzeczenia przepis art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący podstawą rozstrzygnięcia organu, został następnie uchylony z dniem 30 stycznia 2004 r. na mocy art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczeniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. Nr 6 poz. 39). Słusznie zatem organy uznały, że brak jest prawnej możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa, gdyż możliwość ta uzależniona jest od zdolności prowadzenia postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1772/10, nabycie praw, o których mowa w przepisie art. 155 kpa, odnosi się bowiem do sfery prawa materialnego i zmiana tego prawa wyklucza możliwość zmiany decyzji w tym trybie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dla zmiany bądź uchylenia decyzji, mocą której strona nabyła pewne prawo (w tym wypadku prawo do realizacji rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza granicami obecnego państwa polskiego) niezbędne jest spełnienie łącznie czterech przesłanek: - istnienie decyzji ostatecznej; - zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji; - przemawiający za zmianą słuszny interes strony bądź interes społeczny; - brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Gdyby więc nawet uznać, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 900/08, przepis art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. dopuszcza w przedmiotowej sprawie zastosowanie przepisu art. 155 kpa, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż spełniona została przesłanka dotycząca istnienia słusznego interesu strony. Jak trafnie zauważyły organy obu instancji, zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy wypłacaniu świadczenia pieniężnego dokonuje się waloryzacji, na dzień realizacji prawa do rekompensaty. Przepis ten gwarantuje zatem ochronę interesów osób, którym przyznane zostało prawo do rekompensaty, a które prawa tego dotychczas nie zrealizowały. Na marginesie wskazać należy, że argumenty skarżącej, odnoszące się do sytuacji gospodarczej w kraju mającej wpływ na wzrost cen nieruchomości w latach następujących po dacie wydania decyzji ustalającej wartość pozostawionego poza granicami mienia nieruchomego, są bezzasadne i w istocie nie mają znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Gdyby bowiem przyjąć przedstawiony przez stronę skarżącą pogląd, należałoby przy każdej zmianie sytuacji rynkowej w kraju, zmieniać decyzje przyznające prawo do rekompensaty oraz ustalające wartość pozostawionych nieruchomości. W istocie na dzień dzisiejszy, gdy na rynku obrotu nieruchomościami obserwuje się tendencję spadkową cen, mogłoby to w rezultacie przynieść negatywne dla strony konsekwencje. Zauważyć ponadto należy, że organy administracji publicznej związane są zasadą trwałości decyzji, gwarantującą bezpieczeństwo obrotu oraz swego rodzaju pewność prawną. W przedmiotowej sprawie, nie zostały natomiast wykazane żadne fakty, które uzasadniałby wzruszenie owej stabilności. Brak jest ponadto uzasadnionych podstaw aby potraktować sytuację prawną skarżącej w sposób wyjątkowy, zwłaszcza w stosunku do pozostałych osób, które uzyskały pod rządami poprzednich ustaw decyzje lub zaświadczenia potwierdzające ich prawa do rekompensaty za pozostawione mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1479/09). Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.