I SA/Wa 1453/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydaną po rozpatrzeniu wniosku R. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] – w części dotyczącej udziału wynoszącego [...] w prawie własności budynku posadowionego na tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujące okoliczności sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – decyzją z 25 czerwca 1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obr. [...], zgodnie z opisem zawartym w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem o charakterze użytkowym. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., w części dotyczącej udziału [...] w budynku przy ul. [...] w W., wystąpiła R. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2016 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., w części objętej wnioskiem. Utrzymując w mocy własną decyzję – wspomnianą na wstępie decyzja z [...] sierpnia 2016 r. – Minister stwierdził, że sporna nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajdowała się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Art. 1 wspomnianego dekretu stanowi, iż wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przechodzą z dniem wejścia w życie niniejszego dekretu na własność gminy m. st. Warszawy. Następnie na mocy art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stały się one własnością Skarbu Państwa. Przejście własności nie obejmowało budynków położonych na tych gruntach, o czym stanowi art. 5 przywołanego dekretu, jako że budynki i inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy W. pozostają własnością dotychczasowych właścicieli. Aby zachować ww. prawo konieczne było złożenie przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (zmienionej później na własność czasową, a następnie na prawo użytkowania wieczystego) w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Prawo własności budynków byłych właścicieli przechodziło na własność gminy (a następnie Skarbu Państwa) dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o odmowie przyznania im prawa własności czasowej (a następnie użytkowania wieczystego), albo nie złożenia we wskazanym terminie wniosku o przyznanie tego prawa. Do czasu ostatecznego rozpatrzenia wniosku budynki znajdujące się gruncie stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Wniosek byłej właścicielki I. P. o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został rozpatrzony odmownie orzeczeniem Prezydenta W. z [...] listopada 1949 r., które stwierdzało również, iż wszystkie budynki znajdujące się na omawianym gruncie przeszły na własność Gminy W. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2002 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydenta W. z [...] listopada 1949 r. Po ponownym rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2009 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...], obręb [...], na rzecz J. Z. w udziale 1/4 części gruntu oraz W.S. w udziale 1/4 części gruntu. W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] czerwca 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., w części dotyczącej 1/2 budynku posadowionego na ww. nieruchomości. W dalszej części Minister zwrócił uwagę na okoliczności związane z następstwem prawnym po byłej właścicielce I. P.. I tak na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] października 1994 r., I Ns [...], spadek po niej nabyli J. P. w udziale [...], M. G. w udziale [...] i T. S. w udziale 5/16. Spadek po J. P. nabył J. P. Postanowieniem z [...] lipca 1995 r., I Ns [...], Sąd Rejonowy w Z. stwierdził, że spadek po J. P. nabyła w całości H. P.. Zaś spadek po H. P. (zmarłej [...] lutego 1979 r.) na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] marca 1996 r., [...], nabył Skarb Państwa w całości. Tak więc na dzień 27 maja 1990 r. (dzień komunalizacji z mocy prawa) Skarb Państwa był właścicielem 1/2 części budynku. Sąd Rejonowy dla W. postanowieniem z [...] marca 2011 r., [...], zniósł współwłasność budynku położonego w W. przy ul. [...] w ten sposób, że przyznał budynek na własność osób fizycznych z obowiązkiem spłaty rzecz W.. Sąd nie orzekł o zniesieniu praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Data zniesienia współwłasności jest również datą nabycia tej części nieruchomości, o którą zwiększył się udział. Data ta jest w niniejszej sprawie późniejsza niż data komunalizacji. Następnie Prezydent W. decyzją z [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie w pozostałej części wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w w. decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 grudnia 2014 r., I SA/Wa 220/14, uchylił obie ww. decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu części wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości Prezydent W. decyzją z [...] sierpnia 2015 r. orzekł o ustanowieniu na 99 lat w udziale wynoszącym 1/2 części, prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu położonego w W. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...], obręb [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta [...] – na rzecz R. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w W.. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj.: błędu subsumcji, polegającego na wadliwym przyjęciu, że w dniu 27 maja 1990 r. udział wynoszący 1/2 części prawa własności budynku przysługiwał Skarbowi Państwa oraz do odmiennego rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] czerwca 2010 r., gdzie zdaniem strony w obu sprawach jest tożsamy stan prawny i faktyczny, Minister wskazał, że strona nie zauważa, iż spadek po H. P. (zmarłej [...] lutego 1979 r.) na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z [...] marca 1996 r., [...], nabył Skarb Państwa w całości, co w istocie powoduje odmienność stanu faktycznego i prawnego w dacie komunalizacji w obu przypadkach. Reasumując, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji z [...] lutego 2016 r., bowiem właścicielem 1/2 części przedmiotowej nieruchomości był Skarb Państwa, mimo późniejszego zniesienia współwłasności nieruchomości budynkowej. Po ponownej analizie nie stwierdzono, by zaistniały przesłanki określone art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego z 25 czerwca 1992 r., we wnioskowanej części. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów strony skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem niedostateczne uzasadnienie wydanej decyzji, 2. art. 12 w zw. z art. 35 w zw. z art. 36 Kodeksu prawa administracyjneg poprzez rażące przekroczenie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym przez niezałatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego w terminie nie dłuższym niż miesiąc. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że Prezydent W. po rozpatrzeniu wniosku z 30 stycznia 1948 r., złożonego przez I. P., o przyznanie jej własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] ([...]) nr hip. [...] orzekł: - decyzją z [...] czerwca 2009 r. o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta o obecnym numerze [...]na rzecz J. Z. oraz W. S. w udziałach po 1/4 części gruntu, - decyzją z [...] sierpnia 2015 r. o ustanowieniu na lat 99 prawa użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta o obecnym numerze [...] /00 na rzecz R. sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w W., w udziale wynoszącym 1/2 części gruntu. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym w udziale 1/2 działki gruntu nr 22[...] objętej KW nr [...] oraz właścicielem posadowionego na tej działce budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. Podkreślenia wymaga, iż decyzja z [...] sierpnia 2015 r. została poprzedzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2014 r., I SA/Wa 220/14, w którym to wyroku Sąd dokonał oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. W konsekwencji Prezydent W. wspomnianą decyzją orzekł o wniosku dawnej właścicielki gruntu w zakresie dotychczas nierozpoznanym, w trybie art. 7 cyt. dekretu. W osnowie tejże decyzji, w jej pkt 6, Prezydent W. stwierdził, iż "decyzja niniejsza z chwilą, gdy stanie się ostateczna, będzie stanowiła podstawę do zawarcia w formie aktu notarialnego umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu opisanego w punkcie 1. Termin umowy notarialnej zostanie wyznaczony po zmianie lub stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...] w zakresie wyłączenia z niej (komunalizacji), przy ul. [...], w udziale wynoszącym 1/2 części." Mając na uwadze ustalony wyżej stan faktyczny skarżąca stwierdza, że skoro w dniu 27 maja 1990 r. budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej w całości nie stanowił własności Skarbu Państwa, to tym samym nie podlegał on działaniu ustawy komunalizacyjnej. Budynek ten bowiem w całości stanowił, na podstawie art. 5 dekretu warszawskiego odrębny przedmiot własności osób fizycznych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny w niniejszej sprawie, choć skomplikowany, jest jednak bezsporny. Istotą sporu jest zaś ocena prawna tego stanu faktycznego, a końcowo to, czy w wyżej przedstawionym stanie faktycznym, ustalonym przez organ nadzoru, zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Dzielnicę W. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] – w części dotyczącej udziału wynoszącego 1/2 w prawie własności budynku posadowionego na tej nieruchomości. Skarżąca spółka stoi na stanowisku, że w dniu komunalizacji z mocy prawa, czyli 27 maja 1990 r., budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej przy ul. [...] w W. w całości nie stanowił własności Skarbu Państwa, natomiast organ nadzoru jest zdania, że udział 1/2 w przedmiotowym budynku należał do Skarbu Państwa, dlatego też nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności komunalizacji w tej części. W ocenie sądu rację w tym sporze należy przyznać Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Na wstępie poczynić jednak należy trzy wyjaśnienia. Pierwsze dotyczy statusu strony postępowania R. sp. z o.o. spółki komandytowej z siedzibą w W., bowiem wyjaśnień w tym zakresie nie zawarł w zaskarżonej decyzji organ nadzoru. Skarżąca spółka jest, jak wynika z akt sprawy, nabywczynią własności budynku posadowionego na spornej nieruchomości, którą to własność nabyła od J. Z. i W. S. na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 2014 r., Rep. A nr [...]. Niewątpliwie jest więc stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej we wnioskowanej części. Po drugie, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r., zawarte we wniosku skarżącej z [...] października 2015 r., odnosiło się do cyt. "części dotyczącej 1/2 budynku posadowionego na w/w nieruchomości." Nie dotyczyło więc skomunalizowanego udziału w gruncie, przy istniejącej odrębnej własności budynku. Organ, wszczynając postępowanie nadzorcze na wniosek strony, a nie z urzędu (zob. art. 157 § 2 k.p.a.), związany jest zakresem żądania. Po trzecie, w ocenie sądu istota zarzutów skargi zawarta jest w jej uzasadnieniu przywołanym przez sąd, bowiem w sprawie nie chodzi o to – jak przedstawia to skarżąca w wyartykułowanych dwóch zarzutach skargi – że organ nie odniósł się do zarzutów powołanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bo organ to uczynił, tylko o to, czy dokonał właściwej oceny prawnej. Drugi zarzut dotyczący przekroczenia terminów załatwienia sprawy jest bez znaczenia dla tego postępowania, gdyż nie dotyczyło ono przewlekłości lub bezczynności organu. Skarżąca swoją tezę o tym, że w dniu komunalizacji z mocy prawa, czyli 27 maja 1990 r., budynek znajdujący się na skomunalizowanej nieruchomości gruntowej przy ul. [...] nie stanowił w ogóle własności Skarbu Państwa, opiera na tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2002 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydenta W. z [...] listopada 1949 r. o odmowie przyznania I. P. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, wobec czego "odżył" ponownie jej wniosek dekretowy, a więc własność budynku nie mogła przejść na Skarb Państwa z uwagi na treść art. 5 i art. 8 dekretu warszawskiego. Wniosek dekretowy został następnie pozytywnie rozpoznany dwiema decyzjami Prezydenta W. z [...] czerwca 2009 r. i z 27 sierpnia 2015 r., przyznającymi na rzecz następców prawnych byłych właścicieli prawo użytkowania wieczystego do gruntu. Skarżąca spółka zapomina jednak o tym, że druga z wymienionych decyzji wydana została na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 grudnia 2014 r., I SA/Wa 220/14, w którym to sąd stwierdził, że roszczenie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu, w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, powinno przysługiwać właścicielowi budynku, jako że jest to prawo związane z własnością budynku. Czy jest to teza słuszna, czy nie, nie podlega to już ocenie w niniejszej sprawie, jako że wyrok ten jest prawomocny. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że własność udziału w budynku w wysokości 1/2, która należała do Skarbu Państwa na skutek spadkobrania po H. P. (zmarłej [...] lutego 1979 r.), poprzednicy prawni skarżącej spółki nabyli dopiero na skutek zniesienia współwłasności, dokonanego postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z [...] marca 2011 r., I Ns [...]. Udział Skarbu Państwa był też wcześniej skomunalizowany. W dniu 27 maja 1990 r. właścicielem 1/2 udziału we własności budynku posadowionego na nieruchomości przy ul. [...] w W. był Skarb Państwa, jako spadkobierca H. P. Sytuacji tej nie zmienia "z mocą wsteczną" nabycie tego udziału w drodze zniesienia współwłasności, które nastąpiło w 2011 r., czyli po dniu komunalizacji z mocy prawa. Nie jest to sytuacja analogiczna z "odżyciem" wniosku dekretowego na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydenta W. z [...] listopada 1949 r. o odmowie przyznania I. P. prawa własności czasowej. Tam z mocą wsteczną powstała sytuacja braku rozpatrzenia wniosku, która spowodowała pozostanie własności budynku przy byłym właścicielu lub jego spadkobiercach. Skoro jednym z tych spadkobierców na dzień 27 maja 1990 r. był Skarb Państwa, to nie można uznać, że późniejsze wyzbycie się tego udziału (po 27 maja 1990 r.) na skutek zniesienia współwłasności odniosło skutek wsteczny, nawet jeśli przyjąć, że w wyniku tego – jak przyjął to sąd w powołanym wyroku z 30 grudnia 2014 r. – powstało roszczenie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. W powołanym wyroku sąd wypowiedział się tylko co do ewentualnego roszczenia na gruncie art. 7 dekretu warszawskiego, natomiast nie przesadził w żaden sposób o własności budynku w dniu komunalizacji z mocy prawa. Skoro więc Skarb Państwa był w dniu 27 maja 1990 r. właścicielem 1/2 udziału we własności budynku przy ul. [...] w W., to nie można mówić, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] czerwca 1992 r. w tej części wydana została z rażącym naruszeniem prawa – art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Odmowa stwierdzenia jej nieważności w przedmiotowej części nie naruszyła więc prawa. Sąd nie może natomiast wypowiedzieć się w tym postępowaniu na temat zgodności z prawem warunku zawartego w pkt 6 decyzji Prezydenta W. z [...] sierpnia 2015 r., o czym wspomina skarga, jako że nie należy to do przedmiotu tej sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.