I SA/Wa 1454/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Iwona Ścieszka, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako kpa) oraz art. 7b pkt 2, 40a ust. 2 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 276 ze zm., dalej jako ustawa) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o odmowie nieodpłatnego udostępnienia Spółce Wodnej [...] danych podmiotowych z części opisowej ewidencji gruntów i budynków, zawierających nazwiska i imiona oraz adresy zamieszkania właścicieli działek z jednostki ewidencyjnej [...], powiat [...], znajdujących się w obszarze zmeliorowanym zgodnie z załączonym do wniosku zestawieniem tabelarycznym przedstawionym w formie papierowej. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, Spółka wodna [...] wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w trybie art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz.U. z 2020 poz. 346 ze zm., dalej jako ustawa). Jako podstawę prawną o udostępnienia danych podmiotowych z ewidencji gruntów i budynków tj. nazwiska i imiona oraz adresy zamieszkania właścicieli działek znajdujących się w obszarze zmeliorowanym, Spółka Wodna [...] (dalej jako skarżąca) wskazała § 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów i ustalenia obszaru, na który urządzenia wywierają korzystny wpływ (Dz.U. z 2020 r. poz. 1165) oraz art. 332, 333, 194, 196 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze. zm., dalej jako pr.w.) W wyniku rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021r. znak: [...] orzekł o odmowie nieodpłatnego udostępnienia skarżącej Spółce żądanych danych podmiotowych z części opisowej ewidencji gruntów i budynków, znajdujących się w obszarze zmeliorowanym. Wskazał, że w związku z niespełnieniem przesłanek, o których mowa w art. 24 ust. 5 i art. 40b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021, poz. 1990, dalej jako Pgik) oraz art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, a także z uwagi na konieczność zachowania zasad dotyczących ochrony danych podmiotowych. Organ podał, że wg art. 40a ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały z zasobu nieodpłatnie m.in. na podstawie przepisów art. 15 ustawy. Przepis ten stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp dodanych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Przy czym dane te powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Gdy zaś chodzi o dane z zasobu geodezyjnego i kartograficznego to zasadą jest, że udostępnia się odpłatnie, a wyjątki przewiduje Pgik. W uzasadnieniu organ przywołał także art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, wg którego objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Przywołał także art. 15 ustawy i podkreślił, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, przysługuje tym wszystkim podmiotom, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunkiem nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych jest zatem realizacja zadań publicznych i ich niezbędność dla realizacji tych zadań, a tego w sprawie nie wykazano. Powoływanie się na literaturę (J. Machowski, Ochrona Środowiska - Prawo i zrównoważony rozwój Wydawnictwo Akademickie "Żak"), wg organu, nie jest wystarczające do uznania, że skarżąca wykonuje zadania publiczne. Samo więc wskazanie, że wg piśmiennictwa celem spółek wodnych jest wykonywanie, utrzymywanie oraz eksploatacja urządzeń służących do zapewnienia wody dla ludności, ochrony wód przed zanieczyszczeniem, ochrony przed powodzią, melioracji wodnych oraz prowadzenia racjonalnej gospodarki na terenach zmeliorowanych, wykorzystania wód do celów przeciwpożarowych oraz utrzymania wód, nie skutkuje automatycznym uznaniem, że skarżąca wykonuje zadania publiczne. Odnosząc się do przywołanych przez skarżącą art. 194, 196, 332, 333 ustawy Prawo wodne i § 6 rozporządzenia w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji urządzenia melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów i ustalenia obszarów, na który urządzenia melioracji wywierają korzystny wpływ, organ podał, że przepisy te wskazują na rolę starosty w zakresie tworzenia i prowadzenia ewidencji melioracji wodnych. Podkreślił przy tym, że wymiana danych zawartych w ewidencji melioracji wodnych między starostą, organem właściwym w zakresie ochrony przyrody oraz organem właściwym do wydawania zgód wodnoprawnych, odbywa się i nieodpłatnie w zakresie niezbędnym do wykonywania przez te organy ich ustawowych zadań. Wg MWINGiK skarżąca Spółka nie jest żadnym z tych organów a wykonywanie zadań publicznych musi być powierzone w określony sposób, tj. na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji. Organ wskazał, że przywołane przez skarżącą przepisy nie dają legitymacji prawnej do wystąpienia do starosty o udostępnienie danych podmiotowych z ewidencji gruntów i budynków. Przepisy te określają bowiem zasady prowadzenia ewidencji urządzeń melioracji wodnych przez Wody Polskie i zasady udostępniania danych z tejże ewidencji przez Wody Polskie a nie przez starostę z ewidencji gruntów i budynków. W skardze na ww. decyzję organu spółka zarzuciła mu: 1. naruszenie prawa materialnego w postaci: a) art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez jego błędną wykładnię w sytuacji, gdy Spółka Wodna realizuje zadania publiczne związane z gruntami i utworzona została przede wszystkim do wykonywania, utrzymywania oraz eksploatacji urządzeń służących między innymi do zapewnienia wody dla ludności, ochrony wód przed zanieczyszczeniami, ochrony przed powodzią oraz odwadniania gruntów zabudowanych lub zurbanizowanych, b) art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło do sytuacji w której Spółka Wodna, jako podmiot realizujący zadania publiczne nie otrzymała danych niezbędnych do realizacji tych zadań, mimo iż organ administracji stwierdza, że z przepisu tego wynika, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze przysługuje tym wszystkim podmiotom, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań, nie odnosząc się jednocześnie do zakresu niezbędności zadań publicznych realizowanych przez Spółkę; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: a) art. 28 kpa w zw. z art. 7a § 1 kpa i art. 81a kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji w której organ pierwszej instancji wskazuje z jednej strony na brak interesu prawnego Spółki Wodnej na gruncie przedmiotowego postępowania oraz brak legalnej definicji interesu prawnego, a z drugiej zaś pomija wprowadzoną do obrotu prawnego przez ustawodawcę zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, do której to zasady organ drugiej instancji również nie odnosi się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, b) art. 65 § 1 kpa poprzez nie przekazanie wniosku Spółki Wodnej do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako organu właściwego do załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy według ustaleń organu administracji publicznej ewidencję melioracji wodnych prowadzi Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, c) art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przekonaniu, że Spółka nie wykazała interesu prawnego w żądaniu udostępnienia informacji zawartych w rejestrze, podczas gdy Zarząd Spółki zarówno we wniosku, jak i w odwołaniu wskazał w tym zakresie stosowne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, do których merytorycznie nie odniósł się organ drugiej instancji, d) art. 9 kpa w zw. z art. 107 kpa poprzez brak merytorycznego odniesienia organu drugiej instancji do zarzutów Zarządu Spółki przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co doprowadziło do wydania decyzji nie zawierającej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz nieudzielania Spółce niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...].02.2021 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; - dalej jako ppsa). W kontrolowanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Spółka Wodna [...] widnieje w rejestrze gospodarczym pod Numerem Identyfikacji Podatkowej: [...]. Wniosek skarżącej zmierzał do aktualizacji danych ewidencyjnych działek (i ich właścicieli) znajdujących się w jej obszarze zmeliorowanym, a ostatecznie spółka sprecyzowała, iż pozyskanie danych podmiotowych zawierających nazwiska, imiona oraz adresy zamieszkania właścicieli działek z jednostki ewidencyjnej [...] zmierzało do uaktualnienia danych osobowych wspólników ww. spółki. Powyższe w ocenie Sądu nie uzasadnia nieodpłatnego udostepnienia skarżącej żądanych danych. Spór sprowadzał się co do zasady do odpłatności za pozyskane dane podmiotowe i przedmiotowe. Udostępnianie danych ewidencyjnych jest odpłatne. Zgodnie z art. 24 ust. 4 i n Pgik każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym. Art. 40a Pgik ustanawia zasadę, że dane ewidencyjne udostępnia się odpłatnie i wymienia enumeratywnie przypadki i podmioty, które zwolnione są od odpłatności. Chodzi w szczególności o cele naukowe, edukacyjne, podmioty użyteczności publicznej, sądy, prokuratury, czy np. podmioty realizujące ustawowe zadania w zakresie ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego państwa i jego porządku konstytucyjnego – tj. służby specjalne. Skarżąca nie spełnia żadnego z kryteriów określonych w ww. przepisach. Z kolei, niezależnie od kwestii odpłatności, zgodnie z art. 24 ust. 5 Pgik zawarte w ewidencji gruntów i budynków dane podmiotowe starosta udostępnia jedynie na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 i 784), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, 868, 1093, 1505 i 1642); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Skarżąca nie spełnia żadnego z ww. kryteriów, więc organ zasadnie uznał, że nie ma podstaw do udostepnienia jej żądanych danych ewidencyjnych. Nie jest wiec zasadny zarzut co do naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 24 ust. 5 Pgik, gdyż spółka nie wykazała interesu prawnego w pozyskaniu katastralnych danych podmiotowych, w szczególności jeśli ich pozyskanie miałoby zmierzać do "aktualizacji danych wspólników spółki". W ocenie Sądu zasadnie organ uznał także, że spółka nie wykazała, że wykonuje zadania publiczne. Zarówno przywołany wyżej art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021, poz. 214), jak i stosowany odpowiednio art. 15 ustawy, mówią jednoznacznie o udostępnianiu "innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych" bądź o "podmiotach publicznych albo podmiotach niebędących podmiotem publicznym, realizujących zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji". Skarżąca nie wykazała, że wykonuje powierzone jej ustawą zadania publiczne, ani że zadania tego rodzaju zostały jej powierzone w jakikolwiek sposób przez podmiot publicznoprawny. Skarżąca nie tylko nie wykazała zatem, że realizuje zadania publiczne, ale też, że dane podmiotowe z ewidencji gruntów i budynków są niezbędne do realizacji tych zadań. Określenie "niezbędne" użyte w art. 15 ust. 1 ustawy należy wykładać jako koniecznie czy nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, a więc jako stanowiące warunek sine qua non realizacji danego celu publicznego. Z oczywistych względów nie doszło też do naruszenia art. 65 § 1 kpa. Spółka wystąpiła do konkretnego organu (do starosty) prowadzącego ewidencję gruntów i budynków i zażądała danych przetwarzanych w tym rejestrze publicznym. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, że starosta powinien był przekazać ww. wniosek do PGW Wody Polskie wg właściwości. Wniosek taki we własnym zakresie może w każdym czasie złożyć spółka. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, iż organ nie naruszył prawa przy rozpoznawaniu kontrolowanej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera rzetelną i rzeczową ocenę stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. Kontrola legalności tak przeprowadzonego przez organ postępowania, a w szczególności obszernej argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż odmowa przez organ udostepnienia żądanych danych nastąpiła bez przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Rzeczowa i kompletna analiza oraz towarzysząca temu argumentacja organu - nie budzi wątpliwości Sądu. W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. art. 107 § 3 kpa poprzez "brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę przez organ materiału dowodowego". Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.