I SA/Wa 1458/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2008 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej I. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. Ol. prowadzącego Kancelarię Adwokacką w W., przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych tytułem innych udokumentowanych wydatków strony. Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., po rozpatrzeniu odwołania I. L.-Z. (prawidłowe brzmienie nazwiska: "Z", co ustalono na podstawie odpisu dowodu osobistego), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...]" dz. nr [...]. Powołane decyzje zapadły w oparciu o następujący stan faktyczny: Przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Na mocy art. 1 dekretu grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł na własność Gminy W., a następnie, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130), stał się własnością Skarbu Państwa. Tytuł własności uregulowany był na F. i E. małż. L., co wynika ze świadectwa Sądu Okręgowego w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1946 r. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] marca 1967 r. sygn. akt [...] spadek po F. i E. małż. L. nabyła w całości I. Z. Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości nie został złożony. Obecnie nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i stanowi część działek ewidencyjnych nr: [..] będących własnością miasta W. Wnioskiem z dnia 1 marca 1990 r. I. Z. wystąpiła o odszkodowanie za ww. nieruchomość. W postępowaniu administracyjnym ustalono, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki zawarte w art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), w związku z czym Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia [...] listopada 1996 r. przyznał I. Z. odszkodowanie w kwocie [...] zł, która następnie została przekazana na konto I. Z. w dniu 13 grudnia 1996 r. Decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] Wojewoda Warszawski stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] listopada 1996 r. ustalającej odszkodowanie. Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] Starosta W. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzję tę Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił wypłaty odszkodowania wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż skoro odszkodowanie za nieruchomość zostało wypłacone, to brak jest podstaw do ponownego jego ustalenia. Roszczenia następcy prawnego dawnych właścicieli w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały już bowiem zaspokojone. W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. wnioskodawczyni podniosła zarzut naruszenia art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79 § 1, 80, 89 i 107 kpa. Odwołująca się wskazała, iż uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z sentencją. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że nieruchomość spełnia przesłanki z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a obecnie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a mimo to odmawia się wypłaty odszkodowania powołując się na zaspokojenie roszczeń na mocy nieważnej decyzji z [...] listopada 1996 r. Zdaniem odwołującej się, wysokość odszkodowania ustalona tą nieważną decyzją nie może być podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji z [...] czerwca 2005 r., ponieważ operat szacunkowy sporządzony w dniu 30 września 1996 r. przez D. S. nie może być podstawą wypłaty odszkodowania. Operat ten w opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nie spełnia warunku rzetelności opracowania, a co za tym idzie otrzymany wynik nie może być wiarygodny. Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wprawdzie Prezydent W. winien orzec o odmowie ponownego ustalenia odszkodowania, a nie o odmowie jego wypłaty, ale - zdaniem organu odwoławczego - jest to uchybienie, które nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż odmowa ponownego ustalenia odszkodowania wynika jednoznacznie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewoda Mazowiecki zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że w związku z wypłaceniem I. Z. odszkodowania na mocy decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. brak jest obecnie podstaw prawnych do ponownego jego ustalenia, gdyż jej roszczenia odszkodowawcze zostały już zaspokojone. Stanowisko takie jest zgodne z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r. sygn. akt III ARN 30/95 (OSNAP 1996/9/125) oraz z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPS 12/00 (ONSA 2001/1/10). W wyroku z 5 października 1995 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że "ustalane ponownie odszkodowanie może dotyczyć tylko tej części szkody, która nie została jeszcze wyrównana, gdy zaś wypłacone wcześniej odszkodowanie stanowi równowartość szkody lub ją przewyższa, to o istnieniu szkody nie może być mowy i wobec tego nie może być tym samym mowy o ponownym ustaleniu odszkodowania, które miałoby być wypłacone stronie". Pogląd ten podzielił również NSA w uchwale z dnia 9 października 2000 r. W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r. ustalono odszkodowanie, które I. Z. zostało wypłacone. Faktu tego strona nie kwestionowała, nie określiła też innych elementów szkód związanych z utratą własności nieruchomości, za które - w jej ocenie - odszkodowanie nie zostało wypłacone i należałoby je ustalić zgodnie z obowiązującymi przepisami. W związku z tym, że szkoda została zrekompensowana w całości, ponowne ustalenie i wypłata odszkodowania doprowadziłyby do sytuacji nieuzasadnionego uprzywilejowania wierzyciela. Uprawniona osoba otrzymałaby bowiem z tego samego zdarzenia prawnego - utraty własności nieruchomości - ponowną rekompensatę, czego nie przewidują obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego operatu szacunkowego jako podstawy ustalonej wysokości odszkodowania, Wojewoda stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie ocena zasadności odmowy ponownego ustalenia odszkodowania. Nie ma natomiast podstaw do badania w tym postępowaniu prawidłowości operatu szacunkowego. Był on przedmiotem oceny w postępowaniu nadzorczym Wojewody Warszawskiego zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1997 r. w wyniku którego stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r. ustalającej odszkodowanie. Na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. I. Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, 79 i 80 polegające na nierozpatrzeniu wszystkich żądań strony oraz nieustosunkowaniu się do zebranego materiału dowodowego, a także art. 104 § 2 w zw. z art. 61 i 107 kpa polegające na wydaniu decyzji o treści wykraczającej poza żądanie strony przez orzeczenie o odmowie wypłaty odszkodowania, podczas gdy strona (nie kwestionując faktu wypłaty odszkodowania w kwocie [...] zł) wnosiła o ustalenie prawa do odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w W. i zweryfikowanie wysokości wypłaconego odszkodowania. Skarżąca podniosła, że w trakcie postępowania przedstawiła dodatkowe dowody, w tym opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych dotyczącą prawidłowości wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę, która stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania, a także sporządzone na zlecenie strony operaty szacunkowe. Strona ma prawo składać wnioski dowodowe, a rzeczą organu jest ustosunkować się do tych dowodów. Operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie, w nieważnej już decyzji został sporządzony w 1996 roku. Zgodnie zaś z art. 130 ust. 1 zd. 2-gie ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. W ocenie strony, organy administracji uchylają się od wydania decyzji rozstrzygającej o prawie strony do odszkodowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazując, że w skardze nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2005 r. w której, powołując się na przepis art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ ten orzekł o odmowie wypłaty I. Z. odszkodowania za nieruchomość [...] przy ul [...]. Pomijając brak określenia przez organ, że chodzi o ust. 2 tego artykułu, który odnosi się do odszkodowania za działkę gruntu, przypomnieć należy, że stosownie do art. 215 ust. 2 przepisy omawianej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oznacza to, że wynikiem oceny przez organ administracji wniosku o odszkodowanie za grunt [...] powinna być decyzja starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (którym w rozpoznawanej sprawie jest Prezydent W.) ustalająca odszkodowanie albo odmawiająca ustalenia odszkodowania (art. 129 ust. 1 w zw. z ust. 5 pkt 3 ugn). W przepisach ustawy, do których odsyła art. 215 ust. 2, nie ma podstawy do orzekania w drodze decyzji o odmowie wypłaty odszkodowania. Rozstrzygnięcie przez Prezydenta W. w przedmiocie wniosku I. Z. nie znajduje zatem oparcia w przepisach ustawy. Już z tej przyczyny za pozbawione racji należy uznać stanowisko Wojewody Mazowieckiego, że przyjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie o "odmowie wypłaty", zamiast o "odmowie ponownego ustalenia" odszkodowania, nie ma cech uchybienia mającego istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Należy także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W myśl § 2 tego artykułu decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w sprawie. Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja Prezydenta W. w istotny sposób narusza art. 104 kpa, pozostawia bowiem bez rozstrzygnięcia sprawę o ustalenie odszkodowania, tj. sprawę, której dotyczyło postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 1 marca 1990 r. Zasadniczo błędne jest uznanie, że fakt wypłacenia skarżącej odszkodowania ustalonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r. czyni zbędnym wydanie nowej decyzji ustalającej ponownie prawo I. Z. do odszkodowania, gdyż jej roszczenie dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało zaspokojone poprzez wypłacenie odszkodowania przyznanego tą decyzją. Stanowisko to pomija okoliczność, iż z usunięciem z obrotu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1996 r. decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] lipca 1997 r., odpadła podstawa świadczenia odszkodowawczego na rzecz skarżącej. W celu załatwienia sprawy o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość warszawską w miejsce usuniętej z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] listopada 1996 r. musi zatem zostać wydana nowa decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wydanie decyzji bez rozstrzygnięcia w tym przedmiocie narusza zarówno prawo materialne, w tym przypadku art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również przepisy postępowania, w szczególności art. 104 § 1 kpa wskutek nierozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej. W konsekwencji zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają także art. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, brak wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, a w rezultacie jego błędną ocenę. Należy wskazać, że wymienione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia sądowe, zostały powołane w sprawie niniejszej przez Wojewodę Mazowieckiego w sposób mylący, bądź będący skutkiem mało wnikliwego zapoznania się z ich treścią. W obu orzeczeniach, tak w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 października 1995 r. sygn. akt III ARN 30/95, jak i w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPS 12/00 chodzi o decyzję ustalającą odszkodowanie (wynika to już z samej treści zacytowanego przez Wojewodę fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 5 października 1995 r.), a nie orzekającą w przedmiocie wypłaty odszkodowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Organ pominął poza tym istotną konkluzję uzasadnienia, w której Sąd Najwyższy podkreślił, że "spór o kwotę odszkodowania, jaką ma otrzymać uprawniona, (...) nie jest niczym innym, jak sporem o wysokość odszkodowania. Faktu tego nie zmienia okoliczność wypłaty (...) na rzecz uprawnionej określonych kwot tytułem odszkodowania ustalonego we wcześniejszych decyzjach odszkodowawczych. W takim wypadku kolejna decyzja o odszkodowaniu winna wyraźnie i precyzyjnie określać nie tylko wysokość odszkodowania, ale i to, czy osoba, która była właścicielem przejętego (wywłaszczonego) gruntu posiada nadal uprawnienia do otrzymania określonej "wyrównawczej" kwoty odszkodowania, czy też zobowiązany do zapłaty zrealizował już obciążający go obowiązek w pełnej wysokości". Tę tezę przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r. rozstrzygając przy tym szczególną kwestię waloryzacji w decyzji ustalającej odszkodowanie kwoty odszkodowania wypłaconego już wcześniej osobie uprawnionej. Z przytoczonych orzeczeń wynikają więc zupełnie odmienne wnioski dla sprawy niniejszej, niż wyprowadzone przez Wojewodę Mazowieckiego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wynika z nich w pierwszej kolejności obowiązek wydania w przedmiocie wniosku I. Z. decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, czego organy administracji zaniechały. Rozpoznając zatem sprawę ponownie właściwy organ, zgodnie z żądaniem strony, dokona ustalenia prawa do odszkodowania według przesłanek określonych w art. 215 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w przypadku ich potwierdzenia ustali wysokość odszkodowania według zasad odnoszących się do odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości, w tym w szczególności z uwzględnieniem zasady wynikającej z art. 130 ust. 1 zd. 2-gie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia praw do nieruchomości oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Należy przy tym zwrócić uwagę na obowiązki wynikające z art. 12 kpa (organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia). Do konieczności podkreślenia tej zasady skłania fakt, iż w sprawie wniosku I. Z. postępowanie administracyjne toczyło się kilkanaście lat, w tym na ponowne rozpatrzenie sprawy przez Prezydenta W., po uchyleniu decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] sierpnia 1999 r. decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] kwietnia 2000 r. skarżąca oczekiwała ponad pięć lat. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.