I SA/Wa 1458/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej: skarżąca), od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. [...] ha - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej złożyła Gmina [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej numerem ewidencyjnym działki [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Starosty [...] z [...] listopada 2013 r. przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta [...]. Stan władania ww. nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. ustalono na podstawie rejestrów prowadzonych w formie analogowej do 1992 roku. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów, brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonania przedmiotowych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). Wojewoda [...] przywołał treść art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 24 ust. 3 i 4 pkt 1 lit. c załącznika do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów i wywiódł, iż zapisy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r. były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, które chronologicznie przedstawił. W ocenie organu, prawidłowy zapis w ewidencji gruntów powinien brzmieć: Skarb Państwa - we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy [...]. Również aktualne zapisy w ewidencji, tj. Skarb Państwa - we władaniu Starosty [...], dokonane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji zapisy w księdze wieczystej (których podstawą były dane z ewidencji gruntów i zaświadczenia starosty), są niezgodne ze sposobem prowadzenia ewidencji. Uwzględniając powyższe organ I instancji uznał, iż spełniona została pozytywna przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej jako ustawa), tj. że przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, wobec czego stała się w dniu wejścia w życie ww ustawy z mocy prawa mieniem właściwej gminy, tj. Gminy [...]. Jednocześnie, w ocenie organu, nie zaistniała żadna z przesłanek negatywnych wynikających z art. 11 ust. 1 czy art. 12 ww. ustawy. Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina [...] zarzucając organowi I instancji błędne ustalenie, że sporne mienie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu przywołała utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd co do wykładni użytego w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. sformułowania ,,należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oraz uchwałę TK z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37). W tym zakresie podniosła, iż organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Wg KKU udowodnienie prawa zarządu lub użytkowania nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną wymagało potwierdzenia tej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest decyzją terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawartą za zezwoleniem tego organu, umową o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi lub umową o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji podniosła, iż jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] tytuł prawny świadczyłby, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. (por. wyrok WSA z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1196/11, uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16). Komisja podzieliła stanowisko organu I instancji, iż zebrana w sprawie dokumentacja potwierdza, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] oraz Rejonowi Dróg Publicznych w [...] nie przysługiwał w tej dacie tytuł prawny do tej nieruchomości oparty na stosownej decyzji lub umowie. Wg KKU sporna nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie: a) art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności działki nr [...] o pow. [...] ha, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, pomimo iż: - sporna nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę [...]; - w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo iż przepis ten nie określa takich dokumentów; b) art. 7, art. 8 i art. 77 kpa poprzez ich niezastosowanie, nie wyjaśnienie w wystarczający sposób stanu sprawy, a przede wszystkim: - nie przeprowadzenie postępowania w celu ustalenia, na podstawie jakiego dokumentu jako zarządca nieruchomości była wpisana Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...], a następnie Starosta; - przekroczenie uprawnień organu i oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] (zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem) według stanu na dzień 27 maja 1990 r., mimo braku uprawnień organu do dokonania takiej oceny; - dokonanie przez organ ustaleń dotyczących prawa zarządu/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości według przepisu, który nie odnosi się do tych uprawnień, tj. art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. c) interesu prawnego Gminy [...], poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości są własnością gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy co powoduje, iż gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, pomimo iż organ I instancji miał wiedzę, iż nie uznaje się ona za właściciela przedmiotowej nieruchomości, w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa; d) art. 138 kpa poprzez błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako ustawa). Zgodnie z tym przepisem mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt. 1 – stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, mieniem właściwych gmin. Wymienione w art. 5 ust. 1-3 ustawy składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), nie stawały się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należały do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należały do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15 (vide art. 11 ust. 1 ustawy). Wydawana przez KKU (jako organ II instancji) decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny. Stwierdza zatem stan prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. dana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego była w niniejszej sprawie nieruchomość stanowiąca część drogi będącej własnością Skarbu Państwa ale nie będącej drogą publiczną. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż nieruchomość ta nie podlegała Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]; tej ostatniej w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwał bowiem do niej odpowiedni tytuł prawny. Innymi słowy Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] nie legitymowała się jakimkolwiek dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, a to doprowadziło organ do konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu, dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy jest prawidłowa. Przede wszystkim strona skarżąca nie kwestionuje, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu prawa zarządu ww nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Wynika to z treści art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. Jakkolwiek ww art. 22 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych nie wysławia expressis verbis wskazania, że zarząd drogi uzyskuje ex lege trwały zarząd gruntami w pasie drogowym, jednakże z jego treści odczytywanej łącznie z unormowaniem zawartym w art. 21 ust. 1 tej ustawy wynika, że powstanie tego zarządu nie jest uwarunkowane wydaniem przez zarządcę drogi decyzji przewidzianej w art. 45 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. postanowienie SN z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie IV CSK 509/10, LEX nr 1129150). W sprawie nie udowodniono również aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] dysponowała w dacie 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. KKU prawidłowo wskazała, iż o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Ponieważ w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. stosownej decyzji lub umowy (o czym stanowił jednoznacznie art. 38 ust. 2 ww ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) - to brak tytułu prawnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona wówczas, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu z tej daty, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie tej jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W tym stanie rzeczy za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez KKU art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy skoro został on oparty na kwestionowaniu "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego. Niezasadne okazały się również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 oraz art. 77 kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prowadzące postępowanie komunalizacyjne prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). W powołanej uchwale TK wskazał, iż pojęcie normatywne "należące do" użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza w tym przepisie, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wymienionych wyżej gruntów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r., I OSK 593/13, publik. orzeczenia.nsa.gov.pl) Nie można uznać także za zasadny zarzutu naruszenia interesu prawnego Gminy [...]. Skarżąca gmina neguje swoje prawo własności wskazując, iż przez 25 lat nie uznawała się za właściciela spornej nieruchomości. Ww stanowisko gminy to w istocie kontestowanie rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., a nie samo przeświadczenie gminy o nabyciu w trybie tej ustawy prawa własności ww nieruchomości. W tej sytuacji, wobec nieprzekazania do 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy. Wreszcie bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje kwestia błędnych czy też uznanych za błędne wpisów w oparcie ewidencji gruntów i budynków. Ww ewidencja nie tworzy stanu prawnego, nie korzysta z rękojmi wiary publicznej i ma jedynie charakter informacyjny. KKU dokonała oceny stanu faktycznego sprawy a wpisy istniejące w ww ewidencji w dacie komunalizacji oceniła jako wadliwe, przy czym nastąpiło to przesłankowo na potrzeby ustaleń faktycznych w kontrolowanej sprawie (a zatem bez przekroczenia kompetencji ustawowej). Negując powyższe strona skarżąca nie przedstawiła żadnego miarodajnego dokumentu wytrącającego argumentację i ustalenia kontrolowanego organu. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369).