I SA/Wa 146/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.H.. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. o odmowie uchylenia w trybie art. 155 kpa, ostatecznej decyzji Prezydenta W. dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], potwierdzającej posiadanie przez Z. T., K. S., A. H. i B. H. uprawnień do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2003 r. potwierdził uprawnienia Z. T., K. S., A.H. i B. H. do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami państwa polskiego przez J. H: Wartość nieruchomości oraz prawa do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali stanowiących własność Skarbu Państwa określił na kwotę [....] zł. Decyzja stała się ostateczna 10 czerwca 2003 r. W dniu 9 maja 2006 r. Z. T. wystąpiła z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze uprawnionych do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami państwa polskiego oraz dokonanie adnotacji o wyborze formy rekompensaty w formie wypłaty świadczenia pieniężnego, na decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2003 r. Wojewoda [...] w dniu 28 grudnia 2006 r. dokonał adnotacji na oryginale w/w decyzji Prezydenta W. z [...] kwietnia 2003 r. o wysokości świadczenia pieniężnego przysługującego każdej z osób uprawnionych. W dniu 8 marca 2007 r. Z.T. wystąpiła do [...] Urzędu Wojewódzkiego ze skargą, w której zakwestionowała wysokość należnej jej rekompensaty, tj. tylko 20% kwoty określonej w w/w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Następnie w piśmie z dnia 10 października 2007 r. Z. T. oświadczyła, że jej pismo złożone w dniu 8 marca 2007 r. w [...] Urzędzie Wojewódzkim stanowi wniosek o uchylenie, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 Kpa, decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odmówił uchylenia, w trybie art. 155 Kpa, ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...].04.2003r. nr [...] potwierdzającej uprawnienia Z. T., K. S., A. H. i B. H. do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą, na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w/w decyzja została wydana w stanie faktycznym i prawnym nie budzącym wątpliwości, a kwota określająca wartość pozostawionych nieruchomości wskazana w tej decyzji, została określona w sposób prawidłowy, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji. Jednocześnie organ wojewódzki zaznaczył, że przepisy prawne na podstawie których wydano przedmiotową decyzję już nie obowiązują, a zatem organ wojewódzki dokonując zmiany w/w decyzji musiałby wydać nowe orzeczenie merytoryczne - co stanowi rażące naruszenie prawa. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Skarbu Państwa wniósł A. H., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ponownego rozpatrzenia wniosków o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. W opinii skarżącego, błędne jest stanowisko Wojewody [...] o braku podstaw do zmiany decyzji Prezydenta W. w trybie art. 155 k.p.a., w sytuacji kiedy art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. stanowi, iż do postępowań zakończonych wydaniem decyzji/zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty mają zastosowanie przepisy m.in. rozdziału 13 czyli również art. 155 k.p.a. Ponadto skarżący wskazuje na niezgodność podanej przez organ wojewódzki podstawy waloryzacji wysokości rekompensaty z postanowieniami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169 poz. 1418 ze zmianami). Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.H. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że zgodnie z art. 20 powołanej ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kpa , z wyłączeniem art. 146 § 1 Kpa. Organ odwoławczy wskazał, że w dacie złożenia przez Z.T. wniosku o uchylenie w trybie art. 155 Kpa decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r., na mocy której wnioskodawcy nabyli uprawienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza granicami kraju na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, obowiązywał inny stan prawny, niż wówczas, gdy prawo to zostało im przyznane. Przepisy na podstawie których została wydana wskazana decyzja Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r., tj. art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, zostały uchylone z dniem 30 stycznia 2004 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym. Możność zastosowania art. 155 Kpa w sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Zmiana ostatecznego orzeczenia organu administracyjnego na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna co do zasady wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których zostało ono wydane. Mając na uwadze fakt, że przepisy prawne na podstawie których wydano przedmiotową decyzję juz nie obowiązują, dokonując zmiany decyzji Wojewoda [...] musiałby wydać nowe orzeczenie merytoryczne Organ odwoławczy podniósł, że w decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r., zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, określono wartość pozostawionych nieruchomości według operatu szacunkowego sporządzonego we wrześniu 2002 r. Strony nie kwestionowały powyższej decyzji i na skutek braku odwołania przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A.H. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obcymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów k.p.a. Skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, ze w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie cztery przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a., a zatem powoływanie się przez Wojewodę [...] jak i przez Ministra Skarbu Państwa na niemożność stosowania art. 155 k.p.a. powoduje, że ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo jest zmieniana na jej niekorzyść, natomiast strona nie może skorzystać w tym zakresie z zagwarantowanych jej praw. Wskazał, że organy nieprawidłowo zastosowały art. 13 powołanej ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obcymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący podniósł, ze niniejsza sprawa powinna zatem zakończyć się w ten sposób, że decyzja Prezydenta W. zostaje uchylona, dzięki czemu będzie można wykazać, prawdziwą wartość pozostawionych nieruchomości lub - jeżeli nie można tej decyzji w żaden sposób zmienić ani uchylić - pozostawić poczynione w niej ustalenia, przyznające stronom prawo do rekompensaty w pełnej wysokości [...] zł nie pomniejszone o 80%. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w ocenie sądu nie zasługują na uwzględnienie. Kontrola sądowo - administracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania danej sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy, według stanu faktycznego, i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 3 i 4 obecnie obowiązującej ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169 poz. 1418 ze zmianami) osoby które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję, lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem u ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1, wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1. Na decyzji lub zaświadczeniu wojewoda zamieszcza adnotację o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty oraz o jej wysokości zgodnie z art. 13. Art. 13 powołanej ustawy określa wartość rekompensaty na 20% wartości nieruchomości pozostawionej W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja organu nadzoru, Ministra Skarbu Państwa utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. potwierdzająca uprawnienia Z. T., K. S., A. H. i B. H. za mienie zabużańskie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 155 k.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji. W dacie złożenia przez Z. T. wniosku o zmianę ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. na mocy której strony nabyły prawo do rekompensaty za pozostawione poza granicami RP nieruchomości, w zakresie ustalenia wartości tego mienia, obowiązywał inny stan prawny niż wówczas, gdy prawo to zostało przyznane. Skarżący uzyskał bowiem prawo do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez jego poprzednika prawnego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicę na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 z późn. zm.). W decyzji tej zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z powyższej ustawy i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych określono wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł. Przedmiotowa decyzja, ani też operat szacunkowy nie były kwestionowane. Przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nie przewidywały rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego. Zdaniem sądu niedopuszczalne jest, ingerowanie za pomocą art. 155 k.p.a. w treść ostatecznych decyzji wydanych na podstawie innych przepisów prawa niż obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji, i przepisów po utracie ich mocy oraz zmianie stanu prawnego w tej materii. Sąd w tym względzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1984, SA/Ka 660/83 z glosą J. Borkowskiego; wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1991 r., II SA 893/91, ONSA 1993). Oznacza to, że zarówno art. 154, jak i art. 155 k.p.a. mogą być stosowane wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna na jakiej te decyzje zostały wydane. Zmiana regulacji prawnej tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego. W przedmiotowej sprawie nie nastąpiła także zmiana stanu faktycznego, co umożliwiałoby rozważenie zmiany decyzji ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny. Zmiana stanu prawnego powoduje, ze strona może wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji już na zasadzie obowiązujących przepisów w tym zakresie, nie uzasadnia natomiast zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Jak już wskazano na podstawie art. 155 kpa nie można dokonać zmiany decyzji polegającej na obliczeniu wartości pozostawionej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej według zasad przyjętych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nowych kwestii, czyli w tym wypadku wysokości rekompensaty na nowych zasadach, a jak już wskazano decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ja decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Zarówno samo prawo do rekompensaty jak i jej wysokość powinny być oparte na tej samej podstawie prawnej. Przedmiotowa sprawa została dokładnie i rzetelnie wyjaśniona. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.