I SA/Wa 146/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu zażalenia S. W., postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Naczelnika Miasta i Gminy [...]z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia umowy z dnia [...] sierpnia 1979 r. zawartej pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w [...], a S. P., dotyczącą zbycia przez S. P. na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] zatwierdził umowę z dnia [...] sierpnia 1979 r. zawartą pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w [...], a S. P., dotyczącą zbycia przez S. P. na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Agencja Nieruchomości Rolnych, po rozpatrzeniu wniosku S. W. (następcy prawnego S. P.) z dnia [...] maja 2016 r., odmówiła wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. Zażalenie na postanowienie Agencji Nieruchomości Rolnych wniosła S. W. argumentując, że organ I instancji błędnie przyjął, iż termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r. upłynął w 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, według której postępowanie wznawia się, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Zdaniem S. W., podpis na umowie z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie został złożony przez S. P. Minister zauważył, że przedstawiona okoliczność była podnoszona przez S. W. w jej wniosku z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., jak również we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Ustalenie to oznacza, że o przesłance wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa S. W. wiedziała już co najmniej w 2013 r., a zatem wystąpienie przez nią z wnioskiem o wznowienie na tej podstawie dopiero w maju 2016 r. prowadzi do konkluzji, że omawiany wniosek został wniesiony z naruszeniem jednomiesięcznego terminu wymaganego przepisami prawa. Minister zauważył, że S. W. przyznaje, że o tym, iż podpis widniejący na umowie z dnia [...] sierpnia 1979 r. nie został złożony przez S. P., wiedziała wcześniej. Zdaniem Skarżącej, należy jednak rozróżnić samo dysponowanie wiedzą o zaistnieniu danej okoliczności, od posiadania świadomości prawnej, że okoliczność ta stanowi, w świetle prawa, podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie. Informację w tym zakresie S. W. powzięła zaś dopiero po uzyskaniu odpisu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/15 wraz z uzasadnieniem. Strona nie musi bowiem dysponować wiedzą prawniczą. Jednak – zdaniem organu odwoławczego - zaprezentowane stanowisko nie może liczyć na uwzględnienie. Po pierwsze - jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 3/11 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) - termin jednego miesiąca, o którym mowa w art. 148 Kpa, biegnie od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym skarżąca prawidłowo oceniła znaczenie dowodu lub faktu. Zdaniem tego Sądu, świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu, jako podstawy wznowienia postepowania, nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 Kpa. Po drugie - zarówno w momencie składania wniosku z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1979 r., jak również wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] listopada 2014 r., skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Od postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] S. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, z pominięciem respektowania zasad: pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz informowania stron, polegające na przyjęciu, że o podstawie wznowienia postępowania skarżąca dowiedziała się co najmniej w 2013 r., 2) art. 148 § 2 w zw. z art. 149 § 3 Kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania określony przepisem art. 148 § 1 Kpa został przekroczony, 3) art. 147 zd. pierwsze Kpa poprzez zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu; 4) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W skardze S. W. wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia, jak również poprzedzającego go postanowienia Agencji Nieruchomości Rolnych z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], 2) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, że stanowisko organów jest błędne, gdyż pomija najistotniejszą kwestię, a mianowicie fakt naruszenia przez organy w postępowaniu nieważnościowym zasad ogólnych, w tym zasady informowania stron zawartej w art. 9 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek czuwania przez organ administracyjny nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie przedmiotowej zasady powinno sprzyjać zarówno pogłębianiu zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa). Jeżeli przyjąć za trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, to skutki zaniechania przez organy powyższym obowiązkom, przerzucane są obecnie na skarżącą, która nie jest profesjonalistą w dziedzinie prawa. Powyższego nie zmienia fakt udziału w postępowaniu nieważnościowym profesjonalnego pełnomocnika, gdyż to skarżąca podejmowała decyzję, co do wyboru trybu postępowania. Według stanowiska skarżącej wiążącego dla pełnomocnika, właściwym był tryb stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...]. O tym, że okoliczność wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego przewidziana przepisem art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, skarżąca powzięła wiedzę dopiero z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2016r., sygn. akt I SA/Wa 2053/15, doręczonego jej w dniu [...] maja 2016 r. Zatem to ta właśnie data winna stanowić o rozpoczęciu biegu terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 Kpa. Na skutek naruszenia zasad ogólnych, o których mowa powyżej, doszło do naruszenia art. 77 § 1 Kpa i w konsekwencji art. 148 § 2 w zw. z art. 149 § 3 Kpa. Niezależnie od przedstawionej powyżej argumentacji, wskazać należy na wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt ll OSK 2404/11 wedle którego regulacja przewidująca miesięczny termin dla złożenia przez stronę wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinna odnosić się wyłącznie do tych przypadków, w których podstawą wniosku jest okoliczność, z powodu której nie może wznowić postępowania z urzędu - tylko w takich przypadkach niezachowanie przez stronę terminu może być samoistną przesłanką rezygnacji ze wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach. jeżeli żądanie strony jest uzasadnione istnieniem jednej z okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 Kpa, to bez względu na to, czy strona zachowała termin, czy nie, organ będzie zmuszony wznowić postępowanie. Pogląd taki prezentowany jest również w doktrynie (por.: Z.R. Kmiecik, Uruchomienie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego ze względów prawnych, Samorząd Terytorialny, 2009 r., nr 7-8, str. 128). Okoliczność, na którą powołuje się skarżąca stanowi podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa i należy do tych podstaw, gdzie wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony (art. 147 zd. pierwsze Kpa). Wobec tego, przy uwzględnieniu zaprezentowanego powyżej stanowiska NSA, kwestia zachowania terminu przez skarżącą jawi się jako okoliczność drugorzędna. Organ inspirowany wnioskiem o wznowienie postępowania był bowiem władny dokonać wznowienia z urzędu i w konsekwencji merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Nie realizując tego obowiązku, organ również naruszył zasady ogólne rządzące postępowaniem administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. W sprawie brak jest podstaw do wznowienia z urzędu postepowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., ponieważ Minister nie podziela wątpliwości skarżącej, co do autentyczności podpisu S. P., widniejącego na umowie z dnia [...] sierpnia 1979 r. Takich wątpliwości nie budzi porównanie omawianego podpisu z podpisem znajdującym się na legitymacji ubezpieczeniowej ojca skarżącej (której kserokopia stanowi załącznik do wniosku S. W. z dnia [...] października 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie wskazał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zgodnie z przepisem art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy o sygn. I SA/Wa 2053/15, znanych Sądowi z urzędu, wynika, że S. W. o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa (podnoszonego faktu podrobienia podpisu jej ojca pod umową z dnia [...] sierpnia 1979 r. jako dowodu, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]) wiedziała już w 2013 r. co podnosiła we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r. Tę okoliczność podniosła w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...]. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] maja 2016 r. zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...] został wniesiony do Burmistrza [...] za pośrednictwem poczty w dniu [...] maja 2016 r. Wobec tego prawidłowo przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że S. W. nie zachowała terminu 1 miesiąca do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W takiej sytuacji Agencja Nieruchomości Rolnych prawidłowo zastosowała przepis art. 149 § 3 Kpa odmawiając postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1979 r., nr [...], co zasadnie zaakceptował Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonym postanowieniu. Dla oceny dopuszczalności wznowienia postępowania nie miało bowiem znaczenia to, kiedy skarżąca (reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika) dowiedziała się, z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2053/15, o istniejącej w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 Kpa podstawie do wznowienia postępowania (okoliczności prawnej), ale to kiedy dowiedziała się o fakcie podrobienia podpisu jej ojca pod umową zatwierdzoną decyzją z dnia [...] sierpnia 1979 r., tj. okoliczności (faktycznej) stanowiącej – zdaniem skarżącej - podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa do wznowienia postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że strona nie ma możliwości "wymuszenia" na organie właściwym do wznowienia postępowania, aby ten wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe Wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z urzędu jest prawem organu. Nie istnieją środki prawne mogące wyegzekwować ten sposób wszczęcia przez organ postępowania wznowieniowego. Brak jest przepisów prawa obligujących organ do tego typu zachowania (por. np. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2487/11). Jeżeli natomiast chodzi o wybór przez skarżącą (reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika), w pierwszej kolejności, trybu stwierdzenia nieważności do kwestionowania decyzji z 1979 r., a nie trybu wznowienia postępowania Sąd wskazuje, że ani sąd administracyjny, ani organ administracji publicznej nie jest właściwy do kwestionowania suwerennej decyzji wnoszącego podanie zawierające żądanie określonej treści. Osoba wnosząca podanie w ramach tzw. trybów nadzwyczajnych winna się jednak liczyć z tym, że uruchomienie na wniosek strony trybu stwierdzenia nieważności decyzji nie jest limitowane żadnym terminem ustawowym, natomiast uruchomienie przez stronę trybu wznowienia postępowania jest zależne od zachowania terminu ustawowego z art. 148 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.