I SA/Wa 1462/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi T. M., B. M. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., przywróciło B. M., T. M. i J. C. reprezentowanym przez adw. J. B. termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji tego Kolegium z dnia [...] października 2002 r., nr [...] o odmowie przyznania odszkodowania oraz utrzymało powyższą decyzję z dnia [...] września 2003 r. w mocy. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] maja 1974 r., nr [...] o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, pismem z dnia 9 sierpnia 2002 r., B. M., T. M., J. C. i Z. M. reprezentowani przez adw. J. B., wystąpili z wnioskiem o wypłatę przez Gminę W. odszkodowania w kwocie [...] zł. za straty poniesione na skutek wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji z [...] maja 1974 r. oraz [...] za korzyści utracone w skutek wydania tej decyzji. Powyższy wniosek uzasadniono faktem, że nie można dochodzić zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem jest ona obecnie w posiadaniu osób trzecich, co wywołało nieodwracalne skutki prawne. Wnioskodawcy wskazali jednocześnie, że wartość użytkowania wieczystego obliczono na podstawie informacji z Wydziału Geodezji Urzędu Dzielnicy O. Decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 160 § 1 kpa, odmówiło przyznania odszkodowania, z uwagi na brak przesłanek umożliwiających pozytywne rozpoznanie tego wniosku. Organ wskazał, że wnioskodawcy nie przedłożyli żadnych dokumentów, w tym operatu szacunkowego uzasadniających przyznanie im żądanych kwot odszkodowania. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2003 r. następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r., jako naruszającej przepisy postępowania i prawa materialnego. Wskazali, że organ bezzasadnie odmówił przeprowadzenia postępowania dowodowego i nie podjął żadnych kroków do zbadania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, zdaniem pełnomocnika wnioskodawców, rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania na podstawie art. 160 kpa, powinno następować na podstawie przepisów kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2003 r., nr [...] na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażącego naruszenia prawa traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu. Za chybiony zatem należy uznać zarzut rażącego naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 160 kpa. Na skutek błędnego pouczenia zawartego w decyzji, B. M., T. M., J. C., wniosły od powyższego orzeczenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę z dnia 31 października 2003 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił postanowieniem z dnia 28 czerwca 2006 r., z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem powyższej skargi do Sądu. W związku z powyższym pismem z dnia 28 lipca 2006 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. adw. J. B. wniósł o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego Kolegium z dnia [...] września 2003 r., zawierając stosowny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywróciło termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało decyzję z dnia [...] września 2003 r. w mocy. Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. Zdaniem Kolegium, decyzja z dnia [...] września 2003 r. nie jest wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności z przesłanki wskazanej w dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Stąd obowiązkiem organu orzekającego jest wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie uznano za rażące. Ponadto organ wskazał, że rozpoznając żądanie zgłoszone przez skarżące, Kolegium podkreśliło, iż przepis art. 160 § 1 kpa wymaga przy zgłoszeniu roszczenia określenia szkody wynikającej z czynności administracyjnej. Wysokość odszkodowania powinna zostać uzasadniona i poparta dowodami. W niniejszej sprawie nie zostało dowiedzione, że wnioskodawczynie poniosły szkodę we wskazanej wysokości. Określenie natomiast wysokości tej szkody ciąży na wnioskodawcy, bowiem Kolegium nie jest do tego uprawnione. Organ stwierdził również, że niezasadnym był zarzut naruszenia art. 77 kpa, bowiem organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz jako organ kasacyjny, a tym samym nie rozstrzyga co do istoty sprawy. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. M., T. M. i J. C. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku B. M., T. M., J. C. i Z. M. z dnia 30 stycznia 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną wskutek wydania decyzji z dnia [...] maja 1974 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 1999 r. Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania odszkodowania, a decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. utrzymało tę decyzję w mocy. Na wstępie zaznaczyć należy, że wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego reprezentowany jest również pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko tego jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego to naruszenie organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa bowiem decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa , charakter przepisu , który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem badania pod katem wystąpienia powyższych przesłanek poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 roku, utrzymująca w mocy decyzje Samorządowego kolegium odwoławczego w W. z [...] czerwca 2003 roku, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 roku o odmowie przyznania odszkodowania. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 roku oparty został na przesłance rażącego naruszenia art. 77 §1 kpa poprzez odmowę prowadzenia postępowania dowodowego w jakimkolwiek zakresie i podjęcie kroków zmierzających do zbadania okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2326/02, niepubl.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2002 r., sygn. akt III SA 2643/01, niepubl.). Jednak pogwałcenie zasad procesowych ma charakter rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, kiedy jest to oczywiste i niewątpliwe bez konieczności badania postępowania administracyjnego pod takim kątem jak czyni to organ II instancji. A do takiego badania decyzji w istocie doszłoby gdyby sąd miał zweryfikować w postępowaniu nadzwyczajnym decyzje z dnia 9 października 2002 roku, co jest zdaniem sadu niedopuszczalne. Z tych względów na gruncie niniejszej sprawy natomiast nie można mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Trzeba dodać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiącej wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast w niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, ze nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2002 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.