I SA/Wa 1463/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie przekazania wniosku zgodnie z właściwością oddala skargę. I SA/Wa 1463/08 U Z A S A D N I E N I E Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o przekazaniu Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wg właściwości wniosku o wyłączenie Prezydenta W. i pracowników Urzędu W. od orzekania w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości [...]. Postanowienie Ministra Infrastruktury zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wnioskiem z dnia 17 maja 2006 r. J. S. reprezentowany przez adw. M.M. wystąpił o wyłączenie Prezydenta W. i pracowników Urzędu W. od orzekania w sprawie rozpatrzenia, złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), wniosku byłych właścicieli nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], o przyznanie im prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) ww. gruntu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Wojewoda [...] przekazał ten wniosek do rozpoznania zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wskazując, że grunt przy ul. [...] stanowi własność komunalną W., co potwierdzone zostało decyzją deklaratoryjną Wojewody [...] z [...] stycznia 1995 r. nr [...]. W związku z tym organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Prezydenta W. i pracowników zatrudnionych w tym organie, stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na postanowienie to J. S. wniósł zażalenie do Ministra Infrastruktury, zarzucając orzeczeniu, że wydane ono zostało bez podstawy prawnej zarówno co do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku jak i w zakresie wskazania, że zażalenie na postanowienie ma rozstrzygać Minister Budownictwa. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U.z 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zm.) gminy orzekają w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżonym dla innych organów. Do spraw, które zostały wyłączone z kognicji organów gminy, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) należą sprawy dotyczące gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa. Natomiast według tego przepisu organy gminy właściwe były w sprawach gruntów stanowiących jej własność. Taki podział kompetencji według kryterium tytułu prawnego do gruntu przejęły również przepisy obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 15, poz. 741 ze zm.). Oznacza to, że obecnie do zadań własnych gminy należy rozpoznawanie złożonych na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów, które są własnością gminy. Minister powołał się przy tym na ugruntowane w tym zakresie poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z powyższym, zdaniem Ministra Infrastruktury, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku strony o wyłączenie Prezydenta W. oraz wszystkich jego pracowników od udziału w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu komunalnego nieruchomości warszawskiej jest zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a. organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniósł J.S. – reprezentowany przez adw. M.M. Zarzucił on rozstrzygnięciu obrazę przepisów art. 65 § 1 k.p.a. , art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a także błędne powołanie się na art. 2 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości przez przyjęcie, że sprawa podlega orzecznictwu gminy w I instancji, a organem właściwym do wyłączenia Prezydenta od orzekania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto zarzucił on postanowieniu obrazę przepisu art. 17 pkt 2 k.p.a. przez orzekanie w drugiej instancji przez Ministra Infrastruktury (w Miejsce Ministra Budownictwa) mimo, że nie jest to sprawa należąca do zakresu działania Ministra, określonego w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. – w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. nr 216, poz. 1594), co zdaniem skarżącego winno skutkować stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wywodziła, iż kompetencja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do rozpoznawania wniosku o wyłączenie Prezydenta W. i jego urzędników od orzekania w sprawie dekretowej nie wynika z jasno i wyraźnie sformułowanych przepisów prawa lecz z jego nieprawidłowej wykładni. Wskazywała przy tym, że w obecnym systemie prawnym brak jest podstaw do wydawania przez organy gminy decyzji administracyjnych w sprawach wniosków o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu złożonych w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, gdyż ustanowienie tego prawa następuje obecnie w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej przed notariuszem. W związku z tym Kolegium nie może być w niniejszej sprawie organem nadrzędnym wobec gminy i nie może wyłączyć organu gminy od orzekania. W końcowej części skargi pełnomocnik strony wskazała na praktykę orzeczniczą Wojewody [...], który od kilku lat wyłącza gminę L. od orzekania w sprawach, w których przedmiotem jest jej mienie komunalne. Podniosła przy tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nigdy nie zakwestionował kompetencji wojewody jako organu właściwego do orzekania o wyłączeniu gminy. Nieprawidłowo zatem postępuje albo Wojewoda [...] albo Wojewoda [...] i Minister Infrastruktury. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury, podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu postanowienia i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nie naruszają prawa. Przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest przekazanie przez Wojewodę [...] według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wniesionego przez J. S. do ww. Wojewody podania z dnia 17 maja 2006 r. o wyłączenie Prezydenta W. oraz wszystkich podległych mu pracowników od rozpoznawania sprawy, dotyczącej ustanowienia w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Przekazanie wniosku strony nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 65 k.p.a., który stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie do organu właściwego następuje w drodze postanowienia na które przysługuje zażalenie. Zasadnicze znaczenie zatem dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia ma ustalenie czy organ, do którego wpłynął wniosek (Wojewoda [...]) prawidłowo ocenił, że nie jest właściwy do jego merytorycznego rozpoznania i w sposób niewadliwy ustalił właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jako organu, który władny jest podjąć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku. Przekazanie podania według właściwości, jest bowiem instytucją procesową służącą wyłącznie doprowadzeniu do załatwienia konkretnej sprawy, objętej podaniem, przez właściwy organ. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje właściwość Kolegium do rozpatrzenia wniosku, jak również kwestionuje właściwość Ministra Infrastruktury do rozparzenia zażalenia na wydane przez Wojewodę [...] postanowienie o przekazaniu wniosku według właściwości. Mając na uwadze wagę podniesionych w skardze zarzutów Sąd, w pierwszej kolejności zbadał czy Minister Infrastruktury był właściwy do rozpoznania w niniejszej sprawie zażalenia strony. Zważyć bowiem należy, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o właściwości obarczone jest, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., wadą nieważności i to niezależnie od trafności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Z przepisów art. 141 i 144 w z. z art. 127 § 2 k.p.a. wynika, że organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia jest organ wyższego stopnia. W myśl art. 17 pkt 2 k.p.a. organem wyższego stopnia, w stosunku do wojewody jest zaś właściwy minister. Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje wprawdzie, który konkretnie minister w sprawach rozstrzyganych przez wojewodę na podstawie art. 65 k.p.a. jest właściwy do rozpoznania zażalenia, niemniej mając na uwadze to, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 k.p.a.) legitymację tą można ustalić mając na uwadze rodzaj sprawy w jakiej to rozstrzygnięcie (o charakterze wyłącznie procesowym) zapadło i uwzględniając przepisy ustrojowe normujące zasady funkcjonowania administracji rządowej oraz akty regulujące kompetencje poszczególnych ministrów. Aktem takim jest ustawa z dnia z dnia 4 września 1997 r. – o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 zm.). Określa ona zakres działów administracji rządowej oraz właściwość ministra kierującego danym działem. Artykuł 79 pkt 1 tej ustawy stanowi, że ilekroć w przepisach obowiązujących jest mowa o ministrze właściwym do określonych spraw – należy przez to rozumieć ministra właściwego w sprawach oznaczonych nazwą danego działu. Jednym z działów administracji rządowej jest zaś dział budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Obejmuje on stosownie do art. 9a ust. 1 pkt 7 cyt. ustawy sprawy z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Działem tym w myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 listopada 2007 r. - w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury (Dz.U. Nr 26, poz. 1594) kieruje Minister Infrastruktury. Nie ulega wątpliwości Sądu, że sprawa o ustanowienie w trybie przepisów dekretu [...] prawa własności czasowej gruntu (obecnie użytkowania wieczystego) należy do kategorii spraw, które kwalifikować należy jako sprawy z zakresu gospodarowania nieruchomościami. Oznacza to, że ilekroć w tej sprawie przepisy, w oparciu o które podejmowany jest konkretny akt administracyjny, wskazują na kompetencję "właściwego ministra" należy przez to rozumieć Ministra Infrastruktury. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania właściwości ww. Ministra jako organu właściwego do rozpoznania wniesionego w niniejszej sprawie zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Tym samym podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Odnosząc się zaś do istoty sprawy objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem przede wszystkim wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego odnoszące się do problematyki wyłączenia organu oraz pracownika nie zawierają unormowania, które by wskazywało wprost, jaki organ właściwy jest do rozpatrzenia wniosku o wyłączenie organu od rozpoznawania konkretnej sprawy. Regulują one natomiast kto jest władny wyłączyć ze sprawy pracownika organu. Stosownie do art. 24 § 3 k.p.a. o wyłączeniu od rozpoznawania sprawy pracownika, rozstrzyga jego bezpośredni przełożony. W sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (stanowiącego własność komunalną Miasta W.) w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. Prezydent W. będący organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina występuje, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 147 poz. 1591 ze zm.), jako piastun funkcji organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Jest on zarazem pracownikiem jednostki samorządowej, który nie ma "bezpośredniego przełożonego". Nie oznacza to jednak, że brak jest organu władnego do rozpoznania wniosku o jego wyłączenie. W takiej sytuacji bowiem pod pojęciem "bezpośredniego przełożonego" należy, w ocenie Sądu, rozumieć organ wyższego stopnia, ustalany stosownie do art. 17 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21.12.2007 r. I OSK 384/07, Lex nr 37627). Tak ustalony organ będzie również właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia o wyłączeniu ze sprawy organu. Mając zatem na uwadze to, że sprawa -w której złożony został wniosek o wyłączenie Prezydenta W. i wszystkich urzędników miejskich - podlega rozpoznaniu przez organy gminy Miasta W. (a konkretnie przez jej organ wykonawczy tj. Prezydenta), a organem wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego są stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze, organem właściwym do rozpoznania powyższego wniosku jest niewątpliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Wojewoda [...]. W tym stanie rzeczy postanowienie Wojewody [...] o przekazaniu zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wniosku o wyłączenie od rozpoznawania sprawy dekretowej Prezydenta W. i podległych mu urzędników, jest zgodne z prawem. Nie narusza tym samym prawa utrzymujące w mocy to rozstrzygnięcie zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2008 r. Bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia są przywoływane przez pełnomocnika skarżącego rozstrzygnięcia Wojewody [...] podejmowane w przedmiocie wyłączenia organu gminy od rozpoznawania spraw, w których jest ona właścicielem gruntu. Każda sprawa rozpatrywana jest bowiem indywidualnie w aktualnym dla niej stanie faktycznym i prawnym. Nie były również przedmiotem rozważań Sądu formułowane w skardze zastrzeżenia co do trybu rozpoznawania wniosków dekretowych przez właściwe organy, w tym kwestie formy w jakiej sprawa objęta wnioskiem winna być załatwiona (decyzją czy tylko umową cywilnoprawną) gdyż wykraczało by to poza granice sprawy, w rozumieniu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzygniętej kwestionowanym postanowieniem Ministra Infrastruktury. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.