I SA/Wa 1465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy I. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażaleń G. Z., A. Z. i K. Z., na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie zażaleniowe w stosunku do K. Z., natomiast w pozostałej części na podstawie art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz w związku z ustaleniami dla obszarów [...]miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi H. część "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta I. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wójta Gminy I. z [...] czerwca 2010 r., nr [...] opiniujące pozytywnie projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w obrębie H., gmina I. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że A. i G. Z. wystąpili z wnioskiem o podział nieruchomości na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., nr [...] Wójt Gminy I. pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w obrębie H., gmina I. na dwie działki: - o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni około [...] ha zabudowaną, położoną na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową ekstensywną jednorodzinną, - o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni około [...] ha przeznaczoną pod drogę gminną nr [..] – ul. [...] oznaczoną symbolem planistycznym [...], która przechodzi na własność Gminy I. z dniem, w którym decyzja podziałowa zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanie się ostateczna. Organ pierwszej instancji wskazał, że postanowienie podziałowe stanowi opinię o zgodności podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi H., obejmującego przedmiotową nieruchomość w oparciu o art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wstępny projekt podziału jest zgodny z ustaleniami obwiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi H. część "[...]’", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. z dnia [..] lutego 2003 r., nr [...]. Zgodnie z tym planem nieruchomość położona jest w obszarze przeznaczonym pod teren istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej ekstensywnej, jednorodzinnej z możliwością adaptacji wymiany istniejącej zabudowy i realizacji owej zabudowy – działka o nr [...], oraz drogę gminną nr [...] ul. [...] - działka o nr [...]. Nieruchomość jest położona w konserwatorskiej strefie archeologicznej. Obowiązujący na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zakłada konieczność uzgodnienia przez organa samorządowe z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich zmian związanych z użytkowaniem terenu. Na obszarze wyżej wymienionej strefy wszelkie planowane inwestycje muszą być prowadzone pod stałym nadzorem archeologicznym. Ponadto z ustaleń planu wynika, że minimalna powierzchnia dla nowo utworzonych działek wynosi [...] m2 z dopuszczeniem, w uzasadnionych przypadkach podziałów na działki ze zmniejszoną powierzchnią nie więcej jednak niż 10% w stosunku do powierzchni normatywnej. Dlatego projektowana działka nr [...] spełnia normatyw powierzchni określony dla nowo powstających działek. Wójt Gminy I. wskazał również, że kształt powstających działek i ich powierzchnia są konsekwencją ustaleń planu. Działka o nr ewid. [...] spełnia warunek z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg gminnych zgodnie z uchwałą Rady Gminy I. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...]. Tym samym stanowi ona drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz. U. nr 71, poz.838 ze zm.). Wójt Gminy I. zaznaczył, że przygotowany wstępny projekt podziału został wykonany zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. nr 268, poz. 2663 ze zm.). Ponadto do wstępnego projektu podziału przedłożone zostały wymagane dokumenty zgodnie z art. 97 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uwzględniając powyższe ustalenia Wójta Gminy I. postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., nr [...] pozytywnie zaopiniował projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w obrębie H., gmina I. Na postanowienie Wójta Gminy I. z [...] czerwca 2010 r. G. Z., A. Z. i K. Z. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. podnosząc, że nie występowali o dokonanie podziału nieruchomości. Rozpoznając odwołanie Kolegium w pierwszej kolejności odniosło się do pojęcia strony postępowania administracyjnego w kontekście art. 28 k.p.a., jak również do pojęcia interesu prawnego. Kolegium podkreśliło, że stroną postępowania podziałowego są tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości gruntowej. Skoro zatem z załączonego do akt sprawy wypisu z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność G. Z. i A. Z. tylko oni mają interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Tym samym K. Z. nie będąc właścicielem nie posiada takiego interesu i nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania, jak również nie może skutecznie złożyć zażalenia na postanowienie Wójta Gminy I. W dalszej kolejności Kolegium odniosło się do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącego zasadę, że podziału nieruchomości można dokonać jeśli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi. Przy czym należy zbadać czy przyszłe zagospodarowanie nowo utworzonych działek jest zgodne z celem i przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie miejscowym, a więc czy projekt stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Organ drugiej instancji zaakcentował, że faktyczny sposób zagospodarowania nieruchomości mającej podlegać podziałowi pozostaje co do zasady obojętny dla wyniku takiej oceny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość objęta opiniowanym projektem podziału położona jest w obszarach [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi H. część "[...]’’ zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy I. z dnia [..] lutego 2003 r., nr [...]. Dla przedmiotowych obszarów plan przewiduje: - [...]: zabudowę mieszkaniową ekstensywną, jednorodzinną z możliwością adaptacji wymiany istniejącej zabudowy i realizacji nowej zabudowy. Przy czy plan określa jako minimalną powierzchnie poszczególnych działek budowlanych pod zabudowę jednorodzinną na [...] m2, jeżeli ustalenia szczegółowe dla terenów nie stanowią inaczej, z obowiązkiem zachowania minimum 70% powierzchni biologicznie czynnej. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się podziały działki ze zmniejszoną powierzchnią nie więcej jednak niż 10% w stosunku do powierzchni normatywnej, - [...]: ul. [..] istniejącą drogę gminną, dojazdową do poszerzenia (regulacji) – szerokość [...]m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zauważyło, że przedłożony do zaopiniowania projekt podziału nieruchomości przewiduje powstanie dwóch działek: działki nr [...] o powierzchni około [...] ha z przeznaczeniem pod drogę gminną [...] oraz działki o nr [...] o powierzchni [...] ha zabudowaną, położoną na terenie pod zabudowę mieszkaniową, ekstensywną, jednorodzinną. Oznacza to, że planowany podział działki o nr ew. [...] jest zgodny z ustaleniami obwiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wyjaśniło również, że w przedłożonych przez organ pierwszej instancji aktach postępowania znajduje się kopia protokołu z negocjacji przeprowadzonych 20 kwietnia 2009 r. między G. Z. i A. Z., a przedstawicielami Gminy I. z którego wynika, że wnoszą oni o podział działki [...] z obrębu H. w celu wydzielenia części działki przeznaczonej pod drogę, ulicę [...]. Protokół ten po sporządzeniu i podpisaniu został podpisany przez G. Z. i A. Z. Nie jest zatem prawdą, że podział przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie dokonuje się na ich wniosek. Uwzględniając powyższe ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] czerwca 2011 r., nr [...] umorzyło postępowanie zażaleniowe w stosunku do K. Z., natomiast w pozostałej części utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy I. z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] opiniujące pozytywnie projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], położonej przy ul. [...] w obrębie H., gmina I. Na powyższe postanowienie A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. Skarżący wskazał, że wydane postanowienia naruszają treść art. 6 k.p.a. A. Z. zaznaczył, że nie był wnioskodawcą postępowania o podział nieruchomości. Został wezwany wraz z żoną i synem pismem z dnia 27 marca 2009 r., do stawienia się w Urzędzie Gminy I. Wnioskodawcą podziału był Wójt Gminy I. W ocenie skarżącego wskazanie ich jako wnioskodawców miało zapewnić Wójtowi obejście przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Andrzej Z. podkreślił, że przedmiotowy teren w planie zagospodarowania przestrzennego jest strefą ochrony wód podziemnych. W jego ocenie Wójt nie przestrzega zapisów § 20, 24, 32, 33 uchwały z dnia [...] lutego 2003 r., nr ....] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi H., gmina I. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr 79, poz. 2064 ze zm.) Skarżący zarzucił Kolegium uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy jego pełnomocnikowi, które twierdziło, że zostały one wysłane do Wójta Gminy I. A. Z. wyjaśnił również, że Wójt Gminy I. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. błędnie interpretują § 44 ust. 2 planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi H. Wprowadza on zakaz dzielenia nowo wydzielonych działek na działki mniejsze niż [...] m2. Wyjątek w tym zakresie może dotyczyć działki, która jest wyjątkiem to znaczy ma powierzchnię mniejszą niż [...] m2. Uzasadniony przypadek występuje wtedy, gdy nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkańców w zakresie ustanowienia drogi koniecznej, gdy brak jest przejazdu. Dotychczasowa droga w 50% swojej szerokości jest zarośnięta na skutek nieużywania. Skarżący wskazał również, że zaproponowany podział utrudni wejście na nieruchomość, gdyż działka ewidencyjna [...] to czworobok z trójkątnym wcięciem dla bramy, które ulegnie skróceniu uniemożliwiając usytuowanie bramy o dotychczasowych parametrach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Organ wyjaśnił, że zaskarżone decyzje nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: ustawą P.p.s.a.. W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). Przechodząc do kontroli wydanych w sprawie postanowień Sąd pragnie wskazać, że ich materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 93 powołanej już wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w ust. 1 statuuje generalną zasadę, iż podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. A zatem dla oceny prawidłowości zaskarżonych postanowień konieczne jest sięgnięcie do zapisów planu obowiązującego dla danego terenu. Z ustaleń dokonanych przez organy orzekające w sprawie i z treści zaskarżonych postanowień wynika, że dla działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] obwiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi H. część "[...]" zatwierdzony uchwałą Rady Miasta I. z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], który w części przewidywał jej przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, ekstensywną, jednorodzinną, a w części pod drogę gminną. Jednakże Sąd nie ma możliwości zweryfikowania powyższych ustaleń w kontekście treści planu, bowiem w aktach administracyjnych sprawy brak jest części graficznej przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, który definiowałby przeznaczenie działki o nr ewidencyjnym [...] i stanowiłby załącznik do uchwały Rady Miasta I. z dnia [...] lutego 2003 r. Część graficzna powinna mieć formę mapy ewidencyjnej z nakreślonymi granicami analizowanego obszaru. Nie ulega wątpliwości, że załącznik graficzny jest obok załącznika tekstowego zasadniczym składnikiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto jest podstawowym dokumentem wymaganym dla oceny prawidłowości przeznaczenia nieruchomości w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości. Opiniując projekt podziału nieruchomości organ ma obowiązek uwzględnienia sposobu zagospodarowania działki uwarunkowanego zapisami planu zagospodarowania, zawartymi zarówno w części opisowej jak i graficznej planu. Brak graficznego załącznika w aktach sprawy, uniemożliwia Sądowi ocenę prawidłowości zaskarżonych postanowień, również w kontekście ich zgodności z treścią art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest obowiązek wszechstronnego zebrania przez organ prowadzący postępowanie kompletnego materiału dowodowego – art. 77 k.p.a. Ponadto organ powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wobec braku wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego w ocenie Sądu powołane przepisy regulujące postępowanie dowodowe zostały naruszone. Przedmiotowy dokument powinien znaleźć się w aktach administracyjnych sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd pragnie zauważyć, że podział działki nr [...] miał być dokonany w celu wyodrębnienia części nieruchomości pod drogę. Tymczasem ze znajdującej się w aktach sprawy kopii wstępnego projektu podziału działki nr [...] wynika, że nowo wydzielona działka w części w jakiej wchodziłaby w obszar ul. [...] miałaby mieć kształt trójkąta, którego część wychodzi poza obszar strefy przeznaczonej pod drogę gminną na teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Oczywistym jest, że skoro przyszłe zagospodarowanie nowo utworzonych działek powinno być zgodne z celem i przeznaczeniem nieruchomości określonym w planie miejscowym, projekt powinien stwarzać hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W niniejszej sprawie powstaje wątpliwość dlaczego działka wydzielona pod drogę wychodzi poza obszar strefy przeznaczonej pod drogę gminną wchodząc w obszar przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Taki sposób wydzielania działki nie koresponduje z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, iż nieruchomość miałaby być w całości przeznaczona pod drogę. Tym bardziej, że w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r. Wójt Gminy I. wyraźnie wskazuje, że kształt powstających działek i ich powierzchnia jest konsekwencją ustaleń planu. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że nie składał on wniosku o podział działki nr [...] Sąd pragnie zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół z negocjacji z dnia [...] kwietnia 2009 r. przeprowadzonych między właścicielami działki nr [...] a Gminą I. Z treści protokołu wynika, że przedmiotem negocjacji w której uczestniczyli skarżący była kwestia wydzielenia działki pod drogę ul. [...] i ewentualnego odszkodowania za tę nieruchomość. Pod protokołem widnieją podpisy G. Z. i A. Z. Skoro zatem pod protokołem z negocjacji widnieje podpis A. Z. nie można zgodzić się ze skarżącym, że sprzeciwiał się on podziałowi. Strona mogła na dalszym etapie postępowania administracyjnego podjąć działania zmierzające do uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu, który wskazywałby, poza złożeniem skargi do sądu, na wycofanie się z negocjacji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gmin I. z dnia [...] czerwca 2010 r. naruszają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego szczególności art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. co w konsekwencji prowadzić musiało do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji (i ewentualnie organ odwoławczy) obowiązane będą do uwzględnienia wytycznych Sądu wynikających z powyższego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 152 ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.