I SA/Wa 1466/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska ( spr.) WSA Monika Sawa Protokolant Referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...], powstałej z podziału działki nr [...], zajętej pod drogę gminną publiczną, to jest fragment ulicy [...] w [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...], stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...], zajętej pod drogę gminną publiczną, to jest fragment ulicy [...] w [...]. Jak wynika z akt sprawy, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie. W uzasadnieniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, czyli: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 85 § 1, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 3 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez wadliwe ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Gminy. Rozpatrując odwołanie, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że stwierdzenie nabycia własności nieruchomości w tym trybie następuje, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione są następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Przenosząc te unormowanie na stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie organ II instancji stanął na stanowisku, że: - w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności ani Skarb Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego, - w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami przedmiotowej nieruchomości, działki nr [...], byli [...], co potwierdza treść właściwej księgi wieczystej, - w dacie wydania przez organ I instancji kwestionowanej decyzji ([...] października 2018 r.) właścicielką spornej nieruchomości ujawnioną w księdze wieczystej była [...], - w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co organ ustalił na podstawie: - rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), w którym zaliczono ulicę [...] w [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich, - art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym, z dniem 1 stycznia 1999 r. ulica [...] stała się drogą gminną, - mapy z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. Mapę w ocenie organu II instancji wykonano według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., co potwierdza stosowna adnotacja geodety, - w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznym, co ustalono na podstawie: - metryki ulicy [...] sporządzonej w październiku 1982 r. oznaczonej numerem [...], z której wynika, że na ulicy [...] znajdowały się instalacje kanalizacji opadowej, przewody elektryczne, oświetlenie uliczne, wodociąg, oraz że w latach 1983 i 1986 wykonano remont nawierzchni ulicy, - planu akcji zimowej na sezon od 1996/97 do 2000/2001, w którym ulicę [...] zaliczono do strefy II – odśnieżanie w drugiej kolejności. W ocenie organu odwoławczego powołane ustalenia dowodzą, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji: I - naruszenie przepisów postępowania, czyli: - art. 78 § 1 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 75 § 1 kpa poprzez brak rozpatrzenia wniosków dowodowych strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka [...] oraz dołączenie do niniejszej sprawy dokumentów ze sprawy [...] znak: [...], Wojewody [...] znak: [...], Komendy Powiatowej Policji w [...], sygn. [...], a następnie brak przeprowadzenia dowodu z ich treści oraz z treści dokumentów załączonych do pisma strony z dnia [...] marca 2018 r. na okoliczność braku spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, - art. 85 § 1 oraz art. 89 § 1 i 2 kpa poprzez brak przeprowadzenia oględzin działek nr [...] oraz poprzez brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania oraz [...], celem ustalenia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pobieżnej i wybiórczej analizy dowodów, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione oraz na jakich dowodach się oparł, jak również sprzeczną z logiką i doświadczeniem życiowym ocenę dowodów, a wszystko w przedmiocie braku spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w szczególności rzekomego zajęcia pod drogę publiczną i pozostawania nieruchomości we władaniu Gminy, - art. 8 , art. 10 § 1, art. 15 oraz art. 81 kpa poprzez całkowite pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, zignorowanie wszystkich uwag strony i jej wniosków dowodowych oraz poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania, poprzez brak ustosunkowania się w decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag oraz zarzutów podniesionych w odwołaniu, co jest fikcją zasady dwuinstancyjności, II - naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość, której dotyczy decyzja była na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Gminy. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z tą regulacja prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych, bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00). Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi w ocenie Sądu do wniosku, że z przedłożonych przez Gminę dokumentów nie wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne, że na podstawie rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), ulicę [...] zaliczono do kategorii dróg lokalnych miejskich. Nie jest również kwestionowany fakt, że Gmina nie była w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości. Sporny natomiast pozostaje fakt pozostawania w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...] o powierzchni [...]) we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem sporne są ewentualne granice faktycznej zajętości nieruchomości skarżącej pod ulicę [...]. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tej kwestii, istotnej dla oceny prawidłowości wydania kwestionowanych decyzji, zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały w ogóle wyjaśnione w toku postępowania przez organy I i II instancji. Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta przed podjęciem rozstrzygnięcia nie została dostatecznie zbadana. Zdaniem Sądu orzekającego wyjaśnienie podniesionej wątpliwości było natomiast elementem niezbędnym do dokonania przez organ odwoławczy oceny prawidłowości przeprowadzenia przez organ I instancji kwestionowanego postępowania. Wobec zaś stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałej istotnej dla sprawy wątpliwości, Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie poczyniono wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez co przed podjęciem rozstrzygnięcia nie wyjaśniono dokładnie sprawy i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, co zaakceptował organ II instancji. Oznacza to, że zapadła w sprawie decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporną okoliczność istnienia władania przedmiotową nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. organy obu instancji stwierdziły, opierając się o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty: 1 - mapę z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych, sporządzoną przez uprawnionego geodetę, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. Mapę tę w ocenie organu II instancji wykonano według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., co potwierdza stosowna adnotacja geodety, 2 - metrykę ulicy [...] sporządzoną w październiku 1982 r., oznaczoną numerem [...], 3 - plan akcji zimowej na sezon od 1996/97 do 2000/2001. W ocenie Sądu dokumenty, na których oparły się organy, nie stanowią wystarczającej postawy do dokonania przyjętych przez organy ustaleń w sposób jednoznaczny i rozstrzygający, w szczególności wobec podnoszonych, a w ogóle nie rozpatrzonych przez organ II instancji, zarzutów i wniosków dowodowych zawartych w złożonym odwołaniu. Przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że mapa uzupełniająca z projektem podziału nieruchomości wraz z wykazem zmian gruntowych, na którą powołują się organy, powstała ze względu na zawarte w piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] marca 2018 r. wezwanie Burmistrza Miasta do "przedłożenia dokumentacji geodezyjnej określającej w sposób nie budzący wątpliwości zasięg zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku". W piśmie tym Wojewoda stwierdził również, że "Zgromadzona dotychczas dokumentacja geodezyjna nie daje podstaw do stwierdzenia, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną. Dla potwierdzenia spełnienia przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę konieczne jest uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego o mapę dla celów prawnych, sporządzoną przez geodetę uprawnionego, obejmującą swoim zakresem przedmiotową nieruchomość i granice drogi publicznej wraz z naniesioną adnotacją potwierdzoną przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe w zakresie geodezji i kartografii /.../, iż przedstawia ona stan na dzień 31 grudnia 1998 r.". Równocześnie Wojewoda jednoznacznie przesądził, że załączona do złożonego wniosku mapa z projektem podziału nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2017 r., nie spełnia przedstawionych wymagań, ponieważ nie została opatrzona niezbędną adnotacją uprawnionego geodety, potwierdzającą, że "przebieg granicy pasa drogowego ustalono według stanu na 31 grudnia 1998 r." W ocenie Sądu Burmistrz nie wykonał zaleceń Wojewody. Nadesłana w odpowiedzi na pismo organu z dnia [...] marca 2018 r. "Mapa uzupełniająca z projektem podziału" nie spełnia podanych w piśmie Wojewody wymagań. Jest to ta sama mapa, która była wcześniej załączona do złożonego przez wnioskodawcę wniosku i której moc dowodowa podlegała ocenie organu II instancji. Na mapie tej została umieszczona adnotacja geodety o wskazanej przez organ II instancji treści w postaci wklejonego paska papieru z pieczęcią i podpisem geodety. Dopisek ten nie jest opatrzony datą. Z porównania tego dokumentu z mapą dołączoną do wniosku wynika, że jest to inny egzemplarz tej samej mapy do celów prawnych, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2017 r., z dokonanym w późniejszym, nieokreślonym terminie przerobieniem, modyfikacją. Bez wątpienia pieczęcie potwierdzające przyjęcie mapy do zasobu geodezyjnego kartograficznego oraz możliwość stosowania mapy jako podstawy wpisu do księgi wieczystej zostały do tego dokumentu przyłożone kilka miesięcy przed dokonaniem opisanej powyżej "modyfikacji", określanej przez skarżącą jako "wlepka". Taki sposób modyfikacji mapy należy uznać za niedopuszczalny. Jeśli w ocenie wnioskodawcy lub geodety sporządzanie nowej mapy było niecelowe, geodeta mógł sporządzić oświadczenie o zgodności stanu wskazanego na mapie ze stanem na gruncie w określonej dacie w formie odrębnego dokumentu lub nawet dopisku na mapie, ale sporządzonego w formie nie budzącej wątpliwości, że jest do dopisek sporządzony po przyjęciu mapy do zasobu geodezyjnego, a więc z wyraźnie wskazaną datą jego sporządzenia. Dokonana przeróbka mapy ("wlepką") wywołuje fałszywe wrażenie, że umieszczony na niej dopisek jest częścią mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W ocenie Sądu moc dowodowa tak spreparowanego dokumentu sprowadza się do oświadczenia geodety, że mapa przedstawia stan na dzień 31 grudnia 1998 r. Adnotacja ta nie stanowi jednak części mapy do celów prawnych, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oświadczenie to nie zawiera przy tym żadnego wyjaśnienia, na podstawie jakich własnych ustaleń lub dokumentów, geodeta stwierdził stan zajęcia terenu na dzień 31 grudnia 1998 r., w szczególności nie wynika z niego, aby ustalenia te zawarte były w dokumentacji pracy geodezyjnej przejętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Oświadczenie to nie zawiera także elementów niezbędnych, aby uznać to oświadczenie za opinię biegłego lub zeznanie świadka złożone w trybie art. 83 § 3 kpa. Tak spreparowana mapa nie jest wykonaniem zalecenia Wojewody zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. W szczególności nie daje podstaw do stwierdzenia w sposób nie budzący wątpliwości, czy, a jeśli tak, to jaki był zasięg zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślić przy tym należy, że znajdująca się w aktach sprawy mapa uzupełniająca z projektem podziału została wykonana nie na zlecenie organu, lecz na zlecenie Gminy, która jest stroną tego postępowania i niewątpliwie jest zainteresowana wynikiem postępowania w tej sprawie. Drugim z dokumentów, na które powoływały się organy orzekające, była metryka ulicy [...] oznaczona numerem [...]. Z jej treści wynika, że metryka ta została założona w październiku 1982 r., stwierdza, że na ulicy [...] znajdowały się instalacje kanalizacji opadowej, przewody elektryczne, oświetlenie uliczne, wodociąg oraz że w latach 1983 i 1986 wykonano remont nawierzchni ulicy. Z dokumentu tego w żaden sposób jednak nie wynika, że sporna działka nr [...] o powierzchni [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. częścią tej ulicy. W aktach sprawy brak jest również dokumentów, z których by wynikało, że na spornej działce zlokalizowano któreś z urządzeń infrastruktury towarzyszących ulicy, o których mowa w metryce. W rozpatrywanej sprawie nie mogą mieć również doniosłości prawnej dokumenty dotyczące odśnieżania ulicy [...], załączone do wniosku. Z dokumentów tych nie wynika bowiem, aby prace związane z zimowym utrzymaniem ulicy [...] były prowadzone konkretnie na spornej działce jako części ulicy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2010) nakłada obecnie i nakładał w dniu 31 grudnia 1998 r. obowiązek oczyszczania ze śniegu i lodu z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości na właściciela nieruchomości, jako jeden z wyjątków od zasady wskazanej w art. 5 ust. 4 tej ustawy. Jeśli więc okazałoby się, że sporna działka zajęta była pod chodnik przy ulicy [...], odśnieżanie tego chodnika w dniu [...] grudnia 1998 r. byłoby obowiązkiem właściciela nieruchomości, wzdłuż której chodnik ten był położony. Z dołączonych dokumentów nie wynika, aby gmina lub zarządca drogi zobowiązali się do wykonywania tego obowiązku zamiast właściciela nieruchomości, więc udokumentowane prace dotyczące zimowego utrzymania ulicy [...] nie mogły mieć związku z odcinkiem chodnika położonym wzdłuż nieruchomości skarżącej. Zwrócić przy tym należy uwagę, że załączone do wniosku "Oświadczenie" Urzędu [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nie może być uznane za wystarczający dowód zajętości spornej działki pod ulicę [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Oświadczenie te nie odwołuje się bowiem do wiedzy osoby pod nim podpisanej, lecz do wyników "wewnętrznego postępowania". Nie jest przy tym wskazane, co konkretnie było przedmiotem tego postępowania. Jeżeli zajętość spornej działki pod drogę wynika z wiedzy innych osób, ujawnionej w toku wewnętrznego postępowania w urzędzie miasta, to te osoby powinny złożyć stosowne oświadczenia. Jeżeli w wyniku tego postępowania ujawniono świadczące o zajętości dokumenty, to powinny być one przedstawione organowi i stanowić podstawę orzekania. Zwrócić należy uwagę, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 13/13 instytucja oświadczenia z art. 75 § 2 kpa zasadniczo nie jest przeznaczona do dokonywania ustaleń w zakresie okoliczności, które są sporne między stronami postępowania administracyjnego (jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie). W żadnym zaś razie oświadczenie takie nie może korzystać z pierwszeństwa przy ustalaniu stanu faktycznego. Oświadczenie o jakim mowa w art. 75 § 2 kpa może być w postępowaniu administracyjnym traktowane jako dowód, jednakże musi on podlegać ocenie z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego oraz sprzecznych interesów stron postępowania. Niestety, załączone do akt sprawy zdjęcia lotnicze także trudno uznać za dokumenty potwierdzające zajętość spornej działki pod drogę. Biorąc pod uwagę powierzchnię spornej działki, jakiekolwiek ustalenia dotyczące sposobu użytkowania spornej działki dokonane na ich podstawie wymagałyby zaangażowania wysokiej klasy specjalistów i bez takiej ekspertyzy nie mogą służyć jako wiarygodna podstawa ustaleń w tym zakresie. Przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie zawierają żadnych ograniczeń dowodowych, więc zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zdaniem Sądu, w sytuacji sporu, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, kiedy strona postępowania twierdzi, że przedmiotowa działka nie była we władaniu jednostki samorządu terytorialnego, a złożone przez Gminę oświadczenie i dokumenty nie zostały jednoznacznie potwierdzone przez żadne inne dowody zebrane w sprawie, organ winien bardzo starannie wyjaśnić, dlaczego nie przeprowadził wnioskowanych przez skarżącą dowodów, nie dał wiary twierdzeniom strony, a dał wiarę twierdzeniom strony przeciwnej, mając na względzie, że na mocy art. 73 ust. 4 powołanej ustawy uprawnienie do złożenia wniosku o odszkodowanie należne za odjęcie prawa własności nieruchomości, o którym mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, wygasło z dniem 31 grudnia 2005 r. Bez zatem dokładnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wnikliwej oceny zgromadzonych w sprawie dokumentów nie jest możliwe ustalenie, czy dowody, na które powołuje się wnioskodawca, są wiarygodnymi dowodami zajętości przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., czy też ich moc dowodowa może być zakwestionowana wobec ustaleń dokonanych w oparciu o inne, zgromadzone w sprawie dowody. Oznacza to, że bez zebrania wystarczającego do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego przeanalizowania w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie jest możliwe wydanie prawidłowej decyzji w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu nie można odebrać prawa własności nieruchomości na podstawie ustaleń nieznajdujących oparcia w całym zebranym i krytycznie ocenionym materiale dowodowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekający stanął na stanowisku, że kwestia władania i zajętości spornej działki pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. nie została prawidłowo wyjaśniona przed podjęciem rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie nie został prawidłowo udokumentowany ani przebieg drogi publicznej, ani stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., ani fakt władania w tej dacie sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja ta ma zatem charakter deklaratoryjny i może być wydana jedynie w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia, że dana nieruchomość z mocy prawa przeszła na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku jednoznacznych dowodów świadczących o zaistnieniu z mocy prawa takiego skutku jest w ocenie Sądu wadliwe. Formułując takie stanowisko, Sąd orzekający ma na względzie wywłaszczeniowy charakter omawianej regulacji prawnej oraz fakt, że wszczynane po dniu 31 grudnia 2005 r. przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wobec upływu terminu do składania wniosków o odszkodowanie, prowadzą do wywłaszczenia byłych właścicieli z ich prawa własności bez odszkodowania. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, biorąc pod uwagę ocenę i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym wyroku, powinien uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy o dodatkowe dowody, które mogłyby potwierdzić ewentualny fakt zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę gminną. Następnie organ winien przeanalizować ponownie całość zgromadzonego materiału dowodowego i ustalić, czy na jego podstawie jest w stanie ocenić spełnienie przesłanek wynikających z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w stosunku do działki stanowiącej przedmiot postępowania. W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy potwierdzenie przejścia na własność jednostki samorządu terytorialnego ściśle określonego obszaru spornej nieruchomości jest możliwe wyłącznie przy wykazaniu, że obszar ten rzeczywiście znajdował się w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogowym i były na nim wykonywane przez podmiot publiczny czynności związane z utrzymaniem drogi. W uzasadnieniu zajętego ponownie stanowiska organ, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, musi ocenić znaczenie i wiarygodność wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zebranych dowodów i wyjaśnić, dlaczego dał im wiarę lub odmówił wiarygodności. Organ winien również, w zgodzie z art. 78 kpa, wyjaśnić, dlaczego ewentualnie nie uwzględnił żądania strony przeprowadzenia konkretnie wskazanych dowodów, które w jej ocenie mają znaczenie dla sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.