I SA/Wa 1467/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o. o. z siedzibą w W. w likwidacji na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania W. Sp. z.o.o. w likwidacji z siedzibą w W. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] o powierzchni łącznej [...] m2. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W związku z wnioskiem z dnia 26 maja 2008 r. Przedsiębiorstwo Handlowo -Produkcyjnego W. Sp. z.o.o. w likwidacji z siedzibą w W., wszczęto postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. Przedmiotowy teren był już przedmiotem postępowania o zwrot nieruchomości. Pierwszy wniosek został złożony w dniu 2 września 1991 r. przez [...] Zakłady Mięsne Sp. z.o.o. w likwidacji. Kierownik Urzędu Rejonowego w W., na mocy decyzji Nr [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni [...] m2 położonej w W. przy ul. [...]. Następnie na skutek odwołania pełnomocnika [...] Zakładów Mięsnych, Urząd Wojewódzki w W. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie to zakończyło się wyrokiem sygn. akt. IV S.A. 1601/96 z dnia 16.09.1998 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalającym skargę P.H.P. W. Sp. z.o.o. w likwidacji na decyzję Wojewody [...]. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt. III RN 116/00 z dnia 6 lipca 2001 r. nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie zwrotu na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust, 3 i art. 137, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu samej nieruchomości, ale na innej podstawie tj. art. 69 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec złożenia nowego wniosku o zwrot nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami( dalej ugn) , poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 ugn określa natomiast przesłanki zbędności nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że uznanie nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia winno być w dwóch płaszczyznach: to jest zbędność w sensie faktycznym oraz w sensie prawnym. O zbędności w sensie faktycznym można mówić, gdy upłynęło siedem lat od daty, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Wymaga to od organu poczynienia ustaleń faktycznych, które nie będą odnosić się do obecnego stanu nieruchomości, lecz stanu, który miał miejsce w okresie siedmiu lat od wywłaszczenia. Zbędność w sensie prawnym ma miejsce wówczas, gdy utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano na podstawie ostatecznej decyzji Wydziału Gospodarki Terenami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] W. nr [...] z dnia [...] marca 1963 r. Zgodnie z decyzją Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej W. [...] o lokalizacji szczegółowej Nr [...] z dnia [...].10.1961 r. wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod budowę [...]. Wnioskodawcą wywłaszczenia było Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w [...] W. z siedzibą w W. [...]. Decyzja lokalizacyjna przewidywała lokalizację [...] i określała w swej treści następujące warunki urbanistyczno-architektoniczne: - [...] winno być realizowane zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania. - ogrodzenie terenu powinno być ażurowe. - od ul. [...] i od ul. [...] należy urządzić zieleń przed oddaniem [...] do użytku. Decyzja lokalizacyjna nie zawierała wskazania do budowy obiektów budowlanych. Natomiast zgromadzona dokumentacja wskazuje, że w początkowym okresie działalności [...] na terenie prowadzono sprzedaż płodów rolnych. Protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia 30 kwietnia 1963 r. Prezydium [...] Rady Narodowej W. [...] przekazało na rzecz Przedsiębiorstwa Państwowego [...] w [...] W. teren targowiska w R. Z decyzji z dnia [...] lutego 1973 r. Wydziału Przemysłu i Handlu Prezydium [...] Rady Narodowej W. [...] wynika, że z dniem 31 sierpnia 1973 r. na teren [...] w R. przeniesiono handel artykułami przemysłowymi z innego terenu położonego w W. przy ul. [...] i ul. [...]. W związku z tym na zlecenie inwestora Przedsiębiorstwa Państwowego Targowiska i Hale, opracowano projekt zagospodarowania [...] przy ul. [...] w W. W opisie technicznym do projektu pkt. II opisano między innymi stan istniejący w którym mowa jest, że: – [...] przeznaczone jest do handlu płodami rolnymi, – działka ogrodzona jest siatką stalową z bramą wjazdową i furtką od ul. [...] – plac i droga dojazdowa wykonana jest z trylinki, – chodniki wykonane są z płyt betonowych, – śmietnik murowany stały szczelny, – wc damski i męski, – oświetlenie terenu elektryczne z czterech słupów, – pompa abisynka z korytem betonowym, – odwodnienie terenu do studzienek chłonnych. Protokół z kontroli przeprowadzonej na terenie [...] przez Urząd [...] W. [...] z dnia 17.05.1991 r. wskazuje, że na podstawie decyzji Wydziału Przemysłu i Handlu Prezydium [...] Rady Narodowej W. [...] z dnia [...] lutego 1973 r. terenem [...] zarządzało [...] "[...]". Następnie decyzją z dnia [...] maja 1989 r. Urząd [...] W. [...] przekazał teren [...] przy ul. [...] w użytkowanie [...] "[...]" [...], po czym decyzją z dnia [...] lipca 1991 r. Nr [...] wygaszono prawo użytkowania. Kolejnym etapem w zarządzaniu [...] było przekazanie terenu w dzierżawę Spółce z.o.o. "[...]" na podstawie umowy z dnia 1 sierpnia 1991 r. Zgodnie zaś z umową dzierżawy z dnia 2.01.2002 r. spółka "[...]" zarządzała [...] do dnia 30.06.2002 r. Po tej dacie do chwili obecnej teren pozostaje w zarządzie właściciela nieruchomości -Miasta W. Decyzją z dnia [...].03.2007 r. Prezydent W. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, polegającej na wydzieleniu następujących działek [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Projektowany podział ma na celu zbycie projektowanych działek. Zgodnie zaś z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego projektowane działki znajdują się na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i jednorodzinne z usługami nieuciążliwymi dla środowiska, oznaczonym symbolem [...]. Natomiast jeżeli chodzi o projektowaną działkę nr [...] to znajduje się ona w liniach rozgraniczających ulicy. W ocenie organu ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że na wywłaszczonym terenie prowadzono zorganizowaną działalność handlową a wywłaszczony teren funkcjonował jako [...] od 1963 r. Po wywłaszczeniu na przedmiotowym terenie podmioty administrujące terenem wykonały między innymi ogrodzenie z statki z bramą wjazdową i furtką od ul. [...], plac i drogę dojazdową wykonaną z trylinki, chodniki wykonane są z płyt betonowych, śmietnik murowany, wc damski i męski, oświetlenie terenu elektryczne z czterech słupów, pompa abisynka z korytem betonowym, odwodnienie terenu do studzienek chłonnych. Z uwagi na fakt, że w początkowym okresie odbywał się na terenie [...] handel artykułami rolnymi, zorganizowanie działalności w postaci wykonania wskazanych wyżej prac był wystarczający. W związku z powyższym w świetle przedstawionych dowodów organ wojewódzki stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem o zwrot przed upływem 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, a przed upływem 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel została zrealizowany. Skargę na tę decyzję wniosła W. sp. z.o.o w likwidacji z siedzibą w W. wnosząc o jej uchylenie W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłową ich interpretację i w konsekwencji przyjęcie, że zrealizowany został cel wywłaszczenia nieruchomości oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 kpa poprzez założenie z góry wyższości interesu społecznego nad interesem obywatela, art. 77 w zw. z art. 7 kpa poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności dowodów świadczących na korzyść skarżącej, naruszenie art. 107 kpa poprzez sporządzenie nierzetelnego uzasadnienia oraz brak ustosunkowania się do wszystkich dowodów w sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Generalnie zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. ) . Stosownie do treści art. 136 ust. 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznanie nieruchomości za zbędną w powyższym rozumieniu następuje w przypadkach określonych i zdefiniowanych w ustawie, a konkretnie w art. 137 ust. 1. Stosownie do zapisu w nim zawartego, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Niezbędnym zatem do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie: 1. celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem, a następnie 2. czy cel ten został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. W świetle powyższej regulacji prawnej zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (osnowa i uzasadnienie) nie określają tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Pomocne w tym względzie mogą być zgromadzone w postępowaniu wywłaszczeniowym materiały, nie wyłączając dokumentacji załączonej do wniosku o wywłaszczenie (np. decyzja o lokalizacji inwestycji), z których również może wynikać cel wywłaszczenia (zob. ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz pod red. G. Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis- Nexis", Warszawa 2007, s. 473). Cel wywłaszczenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści znajdującego się w aktach niniejszej sprawy ostatecznego orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Powiatowej Rady Narodowej W. Wydział Gospodarki Terenami w W. z dnia [...] marca 1963 r. nr [...] , w którym wskazano, że zgodnie z lokalizacją szczegółową nr [...]. z dnia [...] października 1961 r. nieruchomość położona w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2 przeznaczona została pod budowę [...] Przedsiębiorstwa Państwowego [...]. W aktach sprawy znajduje się również decyzja o lokalizacji szczegółowej nr [...]. wydana w dniu [...] października 1961 roku, która przewidywała na terenie położonym w R. przy ul. [...] urządzenie [...], które winno być ogrodzone( ogrodzenie ażurowe). Prawidłowym zatem jest ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod [...]. Jak wynika z akt sprawy, wnioskowana do zwrotu działka jest ogrodzona, znajduje się na niej kilka zniszczonych pawilonów handlowych, jeden zniszczony budynek o nieznanej funkcji, teren w większości utwardzony jest trylinką, od strony ulicy [...] znajduje się brama wjazdowa. Te ustalenia wynikają z protokołu oględzin z dnia 16 lipca 2009 r. Cel wywłaszczenia określony w decyzjach z dnia [...] marca 1963 roku oraz z dnia [...] października 1961 roku nie wskazuje, że na przedmiotowej nieruchomości musiały być wzniesione jakieś budowle. Dla uznania realizacji celu wywłaszczenia wystarczające było np. ustalenie, że wykorzystywana była jako [...] bez konieczności wznoszenia tam jakiś budowli lub infrastruktury. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów z lat 1963-1973 dotyczących przedmiotowej inwestycji. Z tych natomiast, które znajdują się w aktach sprawy tj. protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia 23 kwietnia 1963 roku oraz projektu zagospodarowania [...] przy ul. [...] wynika, że nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości. Dlatego trafnie organy obu instancji uznały, że na działce objętej wnioskiem cel wywłaszczenia został zrealizowany, a co za tym idzie nie ma prawnych podstaw do jej zwrotu. Żądania zwrotu nie uzasadnia także podnoszona w skardze okoliczność, iż aktualnie wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony został do sprzedaży i znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Kwestia ta wiąże się z problemem, czy zmiana przeznaczenia nieruchomości po zrealizowaniu inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia oznacza, że nieruchomość taka staje się zbędna na cel wywłaszczenia i istnieje obowiązek jej zwrotu, czy też należy uznać, że cel wywłaszczenia został osiągnięty, skoro planowana inwestycja została zrealizowana. Problem ten znalazł rozstrzygnięcie w postanowieniach art. 137 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W świetle treści tego przepisu a contrario należy przyjąć, że jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty (art. 137 ust. 1 pkt 2 in fine u.g.n.), to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Wydanie 3, LexisNexis Warszawa 2007, s. 274-275 i orzecznictwo tam powołane). Końcowo należy podnieść, że przedmiotem oceny sądu była decyzja orzekająca w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej przy ul. [...] , poza oceną sądu pozostaje natomiast zasadność i cel wywłaszczenia tej nieruchomości w 1963 roku. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.