I SA/Wa 1467/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy M., utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania na rzecz Gminy M. stanu prawnego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Gminie M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...] jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Ponadto zobowiązał Wójta Gminy M. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej W. S. - właścicielce zabudowań położonych na tej działce. Pismem z dnia 29 stycznia 2016 r. Wójt Gminy M. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w wyniku którego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zobowiązuje właściwy organ do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: a) uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia w życie tego przepisu, b) mienie do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz c) nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komisja podniosła, że z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego (państwowego) istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ww. ustawy. Komisja wyjaśniła, że organ pierwszej instancji wskazał, iż zabudowania znajdujące się na działce nr [...], w obrębie nr [...], Gmina M., stanowią własność W. S. Skarb Państwa nabył na własność nieruchomość bez zabudowań na mocy decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] listopada 1974 r., Nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego W. S., w zamian za świadczenie rentowe. Pismem z dnia 3 września 2015 r. Starosta [...] poinformował, że W. S. zmarła w dniu [...] maja 1983 r. W związku z tym, zdaniem Wojewody, przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej konieczne jest przeprowadzenie postępowania spadkowego, które - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). W celu ustalenia kręgu podmiotów będących stronami niniejszego postępowania, Zastępca Dyrektora Wydziału Nieruchomości, Rolnictwa i Środowiska [...] Urzędu Wojewódzkiego we [...], pismem z dnia 28 września 2015 r., zobowiązał Gminę M. do przedłożenia stosownych wyjaśnień dotyczących właścicieli budynków oraz dowodów potwierdzających ewentualne nabycie spadku. Do dnia 20 stycznia 2016 r. organ nie otrzymał stosownych dokumentów, tym samym Wójt uznał za konieczne zawieszenie postępowania. Stanowisko to podzieliła Komisja podkreślając, że celem prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie uregulowania na rzecz Gminy M., w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stanu prawnego nieruchomości gruntowej, opisanej w sentencji postanowienia, niezbędne jest ustalenie wszystkich stron tego postępowania. W tym celu zasadne jest przeprowadzenie postępowania spadkowego, a więc wydanie rozstrzygnięcia przez inny organ bądź sąd, co niewątpliwie stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tak więc zawieszenie niniejszego postępowania na podstawie art. 97 § 1 pk4 k.p.a. wraz z wezwaniem Wójta Gminy [...] do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce zabudowań położonych na działce nr [...], w obrębie nr [...] – W. S., zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej jest zasadne, a tym samym zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o jego utrzymaniu w mocy. Skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 12 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie na tym etapie postępowania istotnej dla sprawy okoliczności a mianowicie czy grunty, będące przedmiotem postępowania, w dniu 27 maja 1990 r., wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w efekcie doprowadzić może do narażenia skarżącej Gminy na niepotrzebne wydatki środków publicznych (koszty postępowania sądowego) i spowodować nieuzasadnioną przewlekłość postępowania; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że stroną postępowania jest w tym przypadku również właściciel budynków znajdujących się wprawdzie na działce będącej przedmiotem postępowania, ale będących odrębnym przedmiotem własności (stanowiących inną nieruchomość). Uzasadniając pierwszy zarzut Gmina wskazała, że zgodnie z przepisem art. 11 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą (w dniu 27 maja 1990 r.) do Państwowego Funduszu Ziemi. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów na dzień 27 maja 1990 r., z którego wynika, że działka nr [...] wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi. W aktach znajduje się również wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, bez wskazania, że wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarze gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z Funduszu do zasobów gruntów państwowych tylko na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, jednak w aktach sprawy takiej decyzji nie ma. Zdaniem skarżącej Gminy, organ nie wyjaśnił na tym etapie postępowania tej istotnej okoliczności, która może czynić bezprzedmiotowym prowadzenie postępowania komunalizacyjnego, w zamian wstrzymując jego bieg i nakazując stronie skarżącej dokonywanie kosztownych i czasochłonnych czynności, które prawdopodobnie okażą się całkowicie zbędne. Z kolei uzasadniając zarzut drugi Gmina podniosła, że w niniejszej sprawie na tym etapie postępowania ustalonym jest, iż znajdujące się na działce będącej przedmiotem postępowania budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa stronami w postępowaniu komunalizacyjnym są Skarb Państwa i gmina, a inne osoby tylko wtedy, gdy legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nieruchomość budynkowa nie jest przedmiotem komunalizacji, zatem jej właściciele nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Nie zmienia tego okoliczność, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe przysługuje roszczenie w trybie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53 ze zm.) o przekazanie nieodpłatne na własność działki gruntu, na której posadowione są budynki, bowiem zaspokojenie tego roszczenia może nastąpić zarówno z mienia Skarbu Państwa jak i gminy. Ewentualna komunalizacja nie zmienia sytuacji prawnej osób uprawnionych. Skoro zatem, właściciele budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości nie są stroną postępowania komunalizacyjnego, pozbawione jest zasadności zobowiązywanie Gminy do ich ustalania na drodze postępowania spadkowego. Z uwagi na powyższe Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia zawieszające postępowanie w sprawie uregulowania na rzecz Gminy M. stanu prawnego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Gminie M., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz zobowiązujące Wójta Gminy M. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce zabudowań położonych na tej działce – W. S. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 101 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Z kolei przepis art. 100 § 1 k.p.a. wskazuje, że "Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu." Wojewoda, zawieszając postępowanie komunalizacyjne (a stanowisko to podzielił organ odwoławczy) przyjął, że jego kontynuowanie będzie możliwe po wszczęciu i zakończeniu postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce zabudowań usytuowanych na nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Powyższego stanowiska Sąd jednak nie podziela. I tak, prawidłowo organy administracji uznały, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie niesporne jest to, że gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiące własność W. S., położone we wsi [...], powiat [...], w granicach działek nr nr: [...] oraz [...] z działki [...], dla którego prowadzono księgę wieczystą nr [...] - przeszło bez budynków na rzecz Państwa (w zamian za rentę) na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1974 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 1975 r. Jak wskazano w pkt 2 tej decyzji spod przejęcia wyłączono zabudowania mieszkalne i gospodarcze i pozostawiono je jako odrębny od gruntu (od działki siedliskowej nr [...], na której są położone) przedmiot własności. Możliwość zatrzymania budynków, wchodzących w skład nieruchomości przekazywanych Państwu za rentę umożliwiał przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Przepis ten stanowił również, że budynki takie stają się odrębnym od gruntu przedmiotem własności z chwilą przejęcia nieruchomości. Ust. 2 art. 11 wskazywał, że z chwilą śmierci rolnika i nie wcześniej niż z chwilą śmierci małżonka uprawnionego do renty, w zamian za przekazane gospodarstwo, budynki przechodzą na własność Państwa. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1978 r. - na podstawie art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) - z wyjątkami wskazanym w tym przepisie. Ta ostatnia wprowadzała analogiczne rozwiązania w przepisie art. 51 ust. 1 i 2. Ustawa z 1977 utraciła moc z dniem 1 stycznia 1983 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin utraciła zaś moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. Nr 7, poz. 24), obecnie (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.). Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 czerwca 1997 r., sygn. akt II CKU 63/97 (OSNC 1997/12/208) "Jeżeli własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie ustawy z 1974 r. nie wygasła przed dniem 1 stycznia 1978 r., stała się z tym dniem prawem dziedzicznym; (...). Stanu tego nie zmieniła ani ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, ani ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników". Ponadto należy zwrócić uwagę, że nadal obowiązujący przepis przejściowy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. zmieniającej ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawę o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) przyznaje właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. - prawo do nieodpłatnej własności działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione (...). Z wypisu z rejestru gruntów na dzień 17 lutego 2015 r. wynika, że budynki położone na działce nr [...] stanowią od gruntu odrębny przedmiot własności W. S. Z materiału dokumentacyjnego nie wynika aby ktokolwiek z potencjalnych spadkobierców W. S. wystąpił o nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ww. ustawy zmieniającej. Jak wskazano wyżej, organy administracji uznały, że skoro W. S. zmarła w maju 1983 r., to tylko prawidłowe ustalenie kręgu jej spadkobierców umożliwi zakończenie postępowania komunalizacyjnego w przedmiocie wyżej opisanej nieruchomości. Tym samym zawiesiły postępowanie. Zdaniem składu orzekającego (na co i słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca), stanowisko to jest nieprawidłowe. Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma bowiem to, że zakresem postępowania komunalizacyjnego objęta jest tylko nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa, położona w Gminie M., oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie nr [...] jako działka nr [...] a nie nieruchomość budynkowa - czego jak widać nie zauważają organy administracji. Na taki zakres komunalizacji wskazuje chociażby wniosek Starosty [...] z dnia 18 maja 2015 r. Tym samym, potencjalni spadkobiercy W. S. w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony nie posiadają, pomimo iż bez wątpienia przysługuje im ww. roszczenie w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 24 lutego 1989 r. Realizacja tego roszczenia może nastąpić zarówno z mienia Skarbu Państwa (obecnie) jak i z mienia Gminy po ewentualnie zakończonym postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym bez ich udziału. Tym samym prawidłowo skarżąca Gmina stwierdziła, że komunalizacja nieruchomości nie zmieni sytuacji prawnej osób uprawnionych po W. S. i nie odbiera im żądania na podstawie powołanego art. 6 ustawy zmieniającej. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia art. 7, 12 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie, na etapie zawieszania postępowania administracyjnego, okoliczności czy grunty będące przedmiotem postępowania w dniu 27 maja 1990 r. wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Organ orzekający w sprawie komunalizacji z mocy prawa musi bowiem ocenić czy na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r., zaistniały zarówno przesłanki wynikające z art. 5 ust. powoływanej ustawy, jak również, czy nie ma przeciwskazań do komunalizacji, a jakich mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy a ocena ta powinna znaleźć się dopiero w orzeczeniu kończącym sprawę. W ocenie Sądu powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że Wojewoda [...] wydał postanowienie z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a., zaś Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując je w mocy naruszyła te przepisy w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Działanie takie skutkuje uchyleniem postanowień organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).