I SA/Wa 1468/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Z. D., S. S. i T. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących Z. D., S. S. i T. P. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez radcę prawnego T. K. - pełnomocnika Z. D., S. S. oraz T. P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją Urzędu W. z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...] została wywłaszczona za odszkodowaniem w wysokości [...] zł na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości, stanowiąca współwłasność J. P. i jego matki H. P., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] ( dawny obręb [...]) o powierzchni [...] m2 położona w W., przy ul. [...]. Część wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m2 została przeznaczona zgodnie z decyzją Urzędu Miasta W. Nr [...] z dnia [...].06.1975 r. pod lokalizację inwestycji - [...]. Pozostała część nieruchomości została przeznaczona pod projektowane ulice [...] oraz [...] i została wywłaszczona, w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.64 ze zm.), na wniosek współwłaścicieli J. P. i H. P. i w oparciu o pismo Wydziału Rolnictwa Urzędu W. z dnia [...].04.1976 r. nr [...]. Decyzją Naczelnika W. z dnia [...] r. nr [...] przekazano na rzecz [....] Spółdzielni "[...]" w użytkowanie m.in. część przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] m2 celem realizacji powyższej inwestycji. Decyzją Urzędu W. z dnia [...].10.1979 r. nr [...] ustalono uzupełniające odszkodowanie za zabudowania znajdujące się na w/w nieruchomości. M. P. - następca prawny byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości, w dniu 23 października 1991 r. zwróciła się do Gminy W. o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości położonej w W., przy ul. [...]. Wniosek został przekazany następnie do Urzędu Rejonowego w W. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].02.2004 r. nr [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] Starostę [...]. W toku przedmiotowego postępowania do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek Z. D. oraz T. P. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wraz z postanowieniami o nabyciu spadku po J. P. oraz po M. P., zmarłej w trakcie postępowania. Do przedmiotowego wniosku przyłączył się również jedyny spadkobierca H. P.. - S. S. Decyzją z dnia [...] lutego 2099 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] z obrębu [...] uzasadniając to faktem wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 pod budowę [...] zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu części oraz okolicznością wywłaszczenia pozostałej części gruntu na wniosek współwłaścicieli. Zdaniem Starosty [...] sytuacja ta uniemożliwia zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek współwłaścicieli, bowiem niemożliwy jest zwrot takiej nieruchomości bez zwrotu jakiejkolwiek części nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] wniósł pełnomocnik Z. D., S. S. oraz T. P. żądając jej uchylenie i orzeczenie co do istoty poprzez zwrot działek nr [...] i [...] z obrębu [...], ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy na wstępie podniósł, że stosownie do treści art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału dotyczącego zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dlatego też, każde nabycie lub przejęcie (wywłaszczenie) nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tą ustawą, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Naczelnika Urzędu W. z dnia [...] lipca 1977r. nr [...] na podstawie której odjęto H. P. oraz J. P. własność części nieruchomości o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), na rzecz Skarbu Państwa, wydano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z decyzją nr [...] z [...] czerwca 1975 r. o lokalizacji inwestycji jedynie część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 przeznaczona była pod budowę [...]. Pozostały teren nie był zaś potrzebny do realizacji powyższej inwestycji, jednakże w związku z wnioskiem właścicieli o wykupienie pozostałej części nieruchomości, na co miał zdaniem organu wskazywać protokół pertraktacji oraz rozprawy – inwestor wyraził zgodę na wykupienie dodatkowo część nieruchomości o łącznej pow. [...] m2 i przeznaczy ją pod budowę ulic [...] i [...]. Jak zaznaczył organ, po zakończeniu postępowania wywłaszczeniowego, wywłaszczoną powierzchnię [...] m2 podzielono na trzy działki, o aktualnych numerach: [...] o pow. [...] m2, [...] o pow. [...] m2 oraz [...] o pow. [...] m2, przy czym do zespołu nieruchomości, na których wybudowano [...], weszła działka nr [...] o pow. [...] m2, a więc nieruchomość większa o [...] m2 od nieruchomości jaką według planów realizacyjnych przeznaczono pod tę inwestycję. Odnosząc się zaś do wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość ta wywłaszczona w trybie powyższego przepisu nie podlega ocenie pod kątem jej zbędności na cel wywłaszczenia, bowiem wobec tego że przejęta była na wniosek właściciela, to od początku była zbędna na cel wywłaszczenia. Ponadto Wojewoda [...] powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości, znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel - wywłaszczona została na wniosek właściciela. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, Wojewoda [...] uznał, że słuszne jest twierdzenie organu pierwszej instancji, że skoro cel wywłaszczenia zrealizowano na tej części wywłaszczonej nieruchomości, która w całości znajduje się w granicach lokalizacji inwestycji, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m - przeznaczonej w planach realizacyjnych pod budowę [...], to w związku z tym nie można dokonać zwrotu działki nr [...] z obrębu [...] pozostającej poza lokalizacją inwestycji, a wywłaszczonej na wniosek byłych właścicieli. Z tych względów decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009r nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...], nr [...] z obrębu [...]. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. D., S. S. oraz T. P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 8, 12, 107 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, a także art.136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnienie obszernej skargi skarżący podnieśli, że stanowisko Wojewody [...] jakoby część wywłaszczonej nieruchomości o pow. [...] m2 została przejęta na wniosek właścicieli nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. W ocenie skarżących nie ma żadnego dokumentu świadczącego o rozprawie z udziałem właścicieli nieruchomości - Państwa J. i H. P. oraz dowodu wskazującego na złożone przez właścicieli wnioski o wykup tej części nieruchomości. Dowodem takim w ocenie skarżących nie jest protokół z pertraktacji z dnia 11 stycznia 1977r., z którego wyraźnie wynika, że nie została wyrażona zgoda na wykup nieruchomości. Zgodą tą w ocenie skarżących nie może przecież być - podczas powoływanych się przez organ pertraktacji - uwaga J. P. o wykupieniu całej działki nr [...], ponadto J. P. odmówił złożenia podpisu na protokole, brak w nim również informacji o stanowisku drugiego właściciela Pani H. P. Skarżący podnieśli również, że wbrew twierdzeniom organu – cel wywłaszczenia nie została zrealizowany na całej powierzchni objętej wywłaszczeniem – bowiem na działce nr [...] nie ma budowli [...], a na działce nr [...] nie została wybudowana ul. [...]. W/wym. podnieśli również, że posiadają uzasadnione wątpliwości w kwestii podziału powierzchni objętej wywłaszczeniem na działki [...], [...] i [...], bowiem powierzchnie tych działek nie odpowiadają powierzchni działek w decyzji wywłaszczeniowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do unormowania zawartego w przepisie art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do treści przepisu art. 134 p.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Generalnie zasady zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm. ) . Stosownie do treści art. 136 ust. 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznanie nieruchomości za zbędną w powyższym rozumieniu następuje w przypadkach określonych i zdefiniowanych w ustawie, a konkretnie w art. 137 ust. 1. Stosownie do zapisu w nim zawartego, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Niezbędnym zatem do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie: 1. celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem, a następnie 2. czy cel ten został zrealizowany w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy. Cel wywłaszczenia wynika w sposób nie budzący wątpliwości z treści znajdującej się w aktach sprawy decyzji Naczelnika Urzędu W. z dnia [...] lipca 1977 r. nr [...]. Z decyzji tej wynika , że H. P. i J. P. wywłaszczono prawo własności części nieruchomości o pow. [...] m2 pod budowę [...] . Pozostały teren o łącznej powierzchni [...] m2 został nabyty na wniosek właściciela i przeznaczony pod budowę ulic [...] i [...] ( [...]) . Powyższa decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten stanowił, że właściciel, dla którego pozostała część nieruchomości byłaby po wywłaszczeniu nieprzydatna, mógł zadać, aby wywłaszczenie objęło całą nieruchomość. Skarżący zarzucają co prawa, iż brak jest dokumentów z których wynikałoby , że cześć nieruchomości została nabyta na wniosek właścicieli przedmiotowych nieruchomości. Jednak w aktach sprawy znajduje się protokół rozprawy wywłaszeniowo- odszkodowawczej z dnia 6 maja 1977 r., z którego wynika, że J. P. i pełnomocnik H. P. zwracali się o nabycie części działki nr [...] położonej poza liniami lokalizacji [...]. Protokół ten został podpisany przez J. P. i A. S. (pełnomocnika H. P.). Zatem zarzuty skargi w tej części należy uznać za niezasadne, Należy również zgodzić się co do zasady ze stanowiskiem organów obu instancji rozpoznających wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, że cześć nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela tylko wówczas, gdy spełnione zostaną przesłanki do zwrotu choćby części wywłaszczonej nieruchomości, znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji, gdyż w dacie wywłaszczenia nie była przydana na cel określony w decyzji. Zatem niezbędnym warunkiem do zwrotu wnioskowanych nieruchomości jest wyjaśnienie przesłanek do zwrotu dziali nr [...] o pow. [...] m2 na której miała zostać zrealizowana budowa [...]. Fakt zrealizowania tego celu organy ustaliły jedynie na dwóch protokołach z oględzin. Pierwsze oględziny odbyły się w dniu 5 lutego 2005 r. bez udziału stron wnioskujących o zwrot. Protokół z tych oględzin zawiera jedynie zapis , że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Natomiast z protokołu oględzin z dnia 15 czerwca 2007 r. wynika, że na działce nr [...] poza ogrodzeniem [...], znajduje się droga dojazdowa, częściowo ogrodzenie piekarni, znajduje się też na niej rampa. Bliżej żaden z organów nie odniósł się na jakiej podstawie uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działce nr [...] zrealizowany. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że zarówno akta administracyjne, jak i wydana decyzja organu II instancji, pozwalają na stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie brak jest dokonania przez ten organ rzetelnej, obiektywnej i dokładnej analizy pod kątem przywołanego przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powoduje to, że decyzja Wojewody [...] oraz decyzja ją poprzedzającą zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz naruszeniem art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wyżej wskazane uchybienia stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien ustalić czy aktualna działka nr [...] znajdowała się na terenie objętym decyzją lokalizacyjną z dnia [...] czerwca 1975 roku nr [...] co konkretnie i kiedy zostało na tej działce urządzone lub zbudowane oraz w jaki sposób urządzenie tej działki wiąże się z realizacją celu wywłaszczenia. Poza tym zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności wniosku skarżącego oraz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy przedmiotowa działka została wykorzystana, zgodnie z treścią art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto organy wyjaśnia różnicę w powierzchni działek wywłaszczonych aktualnie im odpowiadających nr [...], [...] i [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji .