I SA/Wa 1468/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Włodzimierz Kowalczyk WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt oddala skargę. Wnioskiem z dnia 7 lutego 2002 r. S. S. i R. Z. wystąpili o ustalenie, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, odszkodowania za przejęcie pod drogę publiczną ul. [...] w W. części działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] (KW Nr [...]) o powierzchni [...] m2. Wnioskiem z dnia 5 września 2005 r. S. S. i R. Z.-S. wnieśli do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę z mocy prawa własności części działki nr [...] obręb [...] (KW Nr [...]) o powierzchni [...] m2 zajętej pod ul. [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent W. zawiesił z urzędu postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji deklaratoryjnej. Postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości o powierzchni ogólnej [...] m2 zajętej po cześć ulicy [...] w W. opisanej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] i nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...] stanowiącej część gruntów uregulowanych w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku S. S. i R. Z.S. nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa ani Gminy W. [...], a stanowiła współwłasność osób fizycznych. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Prezydent W. podjął zawieszone postępowanie odszkodowawcze. Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w Dzielnicy [...] przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 i nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 uregulowanej obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w myśl art. 73 ust. 4 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy wypłacane jest na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Z aktu notarialnego umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1996 r. wynika, że P. R. oświadczył, że jest właścicielem nieruchomości położonej w W. stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...]a dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Ponadto P. R. złożył do tego aktu wypis z rejestru gruntów wydany przez urząd Gminy W. w dniu 14 czerwca 1996 r. z którego wynika, że działka oznaczona jest obecnie numerami [...], [...] i [...] o pow. [...] m2. Natomiast niezgodność powierzchni nieruchomości wykazana pomiędzy odpisem z księgi wieczystej a wypisem z rejestru gruntów powstała na skutek przeznaczenia części działki pod poszerzenie ulicy. Organ wskazał, że z powyższego aktu notarialnego wynika, iż P. R. sprzedał R. Z. i S. S. udział po ½ części w opisanej nieruchomości, ale bez gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...]. R. Z. zawarła w dniu [...] czerwca 2001 r. związek małżeński, że S. S. i obecnie używa nazwiska R. Z.-S. Prezydent W. wskazał, że z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...]a na podstawie w/w umowy byli R. Z. i S. S. Wobec zapisów zawartych w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1996 r. dotyczących sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, odbyło się w dniu 13 sierpnia 2012 r. przesłuchanie poprzedniego właściciela nieruchomości P. R., który oświadczył że w/w akt notarialny został zawarty wiele lat temu i nie pamięta, czy dotyczył on sprzedaży całej nieruchomości o pow. [...] m2 czy tylko działki o pow. [...] m2. W ocenie organu, pomimo, że w księdze wieczystej jako właściciele wpisani są S. S. i R. Z., to należy przyjąć, że chodzi o rzeczywistego właściciela nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., którego należy ustalić przy pomocy wszelkich dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Brak jest podstaw prawnych, by odpisowi z księgi wieczystej przypisywać absolutną moc dowodową. Brak jest też podstaw by odmówić organowi administracji kompetencji do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ stwierdził, że z aktu notarialnego wynika, iż P. R. sprzedał R. Z. i S. S. udział po ½ części w nieruchomość położonej w W. [...] przy ul. [...] uregulowanej w KE Nr [...], ale bez gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...]. Pismem z dnia 4 listopada 2010 roku, znak: [...] Delegatura Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. w Dzielnicy [...] poinformowała, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 zajęta pod ulicę [...] objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] pochodzi z nieruchomości o pow. [...]a opisanej w KW Nr [...]. Prezydent W. stwierdził, iż dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie powoduje zmiany stanu prawnego nieruchomości. Wpis prawa własności ma jedynie charakter deklaratoryjny. Dokonanie wisu w księdze wieczystej nie jest konstytutywne, a więc nie stanowi o nabyciu prawa własności. Z dokonaniem wpisu wiąże się szereg domniemań, natomiast nie przesądza on o zmianie stanu prawnego nieruchomości. W związku z czym R. Z.-S. i S. S. nie przysługuje odszkodowanie za opisany grunt zajęty pod drogę publiczną ul. [...], albowiem nie byli właścicielami tego gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu kupili oni nieruchomość w dniu [...] sierpnia 1996 r. bez grunt zajętego pod ul. [...]. Natomiast odszkodowanie za grunt zajęty pod drogi publiczne na podstawie art. 73 ustawy przysługuje tylko temu, kto był właścicielem gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r. i kto utracił tą własność z dniem 1 stycznia 1999 r. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. wnieśli S. S. i R. Z.-S., kwestionując jej prawidłowość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda wskazał, że kwestię zasadniczą w przedmiotowej sprawie stanowi zagadnienie, czy S. S. i R. Z.-S. byli uprawnieni do złożenia wniosku, o jakim stanowi przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i czy w konsekwencji są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Organ odwoławczy podniósł, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego S. S. i R. Z.-S. byli osobami uprawnionymi do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz jako wieczystoksięgowi współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu art. 73 ust. 4 powołanej ustawy. Na podstawie umowy kupna-sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1996 r. na wymienionych przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości w chwili zawarcia tej umowy, w tym roszczenie uzyskania odszkodowania za przejęcie nieruchomości przez Gminę W. Organ I instancji niesłusznie zatem odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. [...], a zatem decyzję organu I instancji należało uchylić. Wojewoda [...] wskazał, że organ I instancji powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ustalić stan faktyczny. Zdaniem organu, decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Miasta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, kwestionowanej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana pomimo, że sprawa nie została wszechstronne zbadana, podczas gdy nie ma konieczności przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne wskazania co do dalszego postępowania; - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że uprawnionymi do odszkodowania są S. S. i R. Z.-S., podczas gdy wnioskodawcy dopiero po dacie 31 grudnia 2005 r. wnieśli o przekazanie kwoty odszkodowania z tytułu zajęcia gruntu pod drogę ul. [...] tj. za działki nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] m2 a ich pierwotny wniosek złożony w terminie wskazanym w ustawie dotyczył części działki nr [...]. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z wydruku ortofotomapy w celu zobrazowania, że wniosek z dnia 7 lutego 2002 r. nie dotyczył działek nr [...] i [...], tylko części działki nr [...] o powierzchni [...] m2. Skarżący wskazał, że jak wynika z dawnego wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] o pow. [...] m2 składała się z następujących użytków: rola pod zalesienie [...] m2 oraz drogi [...] m2. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2002 r. S. S. i R. Z. wnieśli o odszkodowanie za przejęcie części działki nr [...] o pow. [...] m2. Obecnie część działki nr [...] o pow. [...] m2 oznaczona jest symbolem [...] i nie stanowi drogi przejętej w trybie art. 73 ustawy. Działki nr [...] i [...], których dotyczy deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nigdy nie były przedmiotem wniosku z dnia 27 lutego 2002 r. i nigdy nie stanowiły części działki [...]. Skarżący podniósł przy tym, że R. Z. i S. S. kupili w dniu [...] sierpnia 1996 r. nieruchomość ale bez gruntu zajętego pod drogę publiczną ul. [...], tj. bez działek nr [...] i [...] Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił nie uwzględnić wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego. Uczestnik postępowania S. S. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do tego przepisu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 (odszkodowanie za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego) będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W sprawie jest bezsporne, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania na wniosek S. S. i R. Z.-S. z dnia 5 września 2005 r., stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod ul. [...] w W., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 i nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2. Nie jest także sporne, że S. S. i R. Z.-S. w dniu 26 lutego 2002 r. wystąpili o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w W., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Wniosek ten złożony został zatem w terminie ustawowym. Skarżący kwestionując zaskarżoną decyzję podkreślił, że wniosek o odszkodowanie z dnia 26 lutego 2002 r. nie dotyczył przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą decyzją deklaratoryjną Wojewody [...], albowiem wnioskujący wnosili o przyznanie odszkodowania za część działki nr [...], a nie za działki nr [...] i [...], które zajęte zostały pod drogę publiczną. Nadto, skarżący zakwestionował ustalenie organu II instancji, że S. S. i R. Z.-S. byli w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielami nieruchomości, której nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. stwierdził Wojewoda [...] w deklaratoryjnej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., tj. działki nr [...] i [...]. Za stanowiskiem takim przemawia w ocenie skarżącego treść aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1996 r., z którego Miasto W. wywodzi, iż R. Z. i S. S. kupili nieruchomość, ale bez gruntu zajętego pod ul. [...], tj. bez działek [...] i [...]. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, zasadnie Wojewoda [...] zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. i uchylając decyzję organu I instancji przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Z akt sprawy wynika, że działki, których nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdził Wojewoda [...] decyzją deklaratoryjną z dnia [...] stycznia 2010 r., stanowią część dawnej działki nr [...], nabytej przez S. S. i R. Z. w dniu [...] sierpnia 1996 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]). Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że właścicielami nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] a byli R. Z. (w udziale ½ części) i S. S. (w udziale ½ części). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W ocenie Sądu, w sprawie tej brak było podstaw do podważania przez Prezydenta W. samego uprawnienia dawnych właścicieli do żądania ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Słusznie więc Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że S. S. i R. Z.-S. będących nabywcami części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i ujawnionych w księdze wieczystej należy uznać za osoby uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Sąd nie podziela poglądu organu I instancji, zgodnie z którym domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece można obalić w postępowaniu odszkodowawczym. Próba wywiedzenia przez Prezydenta W. w postępowaniu odszkodowawczym, na podstawie treści aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 1996 r., że dawny właściciel P. R. sprzedał R. Z. i S. S. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], uregulowaną w KW Nr [...], ale bez gruntu zajętego pod ul. [...], nie jest uprawniona. Tym samym twierdzenia skarżącego Miasta W. w tym zakresie nie są trafne. Zasadnie Wojewoda [...] stwierdził zatem, iż na podstawie powyższego niedopuszczalna była odmowa ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i trafnie uchylił decyzję Prezydenta W. przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podkreślenia wymaga, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa tożsama podmiotowo i przedmiotowo powinna być rozpoznana przez organy różnych instancji. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie są trafne, albowiem inne rozstrzygnięcie niż podjęte przez Wojewodę [...] prowadziłoby w istocie do pozbawienia stron postępowania należnych im w toku instancji odwoławczej praw, a w konsekwencji naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia podstawę faktyczną i prawną oraz przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu II instancji. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że uprawnionym do odszkodowania z tytułu zajęcia pod ul. [...] działek ewidencyjnych nr [...] i [...] są S. S. i R. Z.-S., w sytuacji gdy wniosek złożony w terminie ustawowym dotyczył części działki nr [...], Sąd wskazuje, że zarzut ten w istocie zmierza do wykazania, że organy w toku postępowania odszkodowawczego nie dokonały wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych. Powyższe nie zmienia stanowiska Sądu, co do prawidłowości zastosowania przez Wojewodę [...] przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie jest bezsporne, co Sąd wskazał już wyżej, że wniosek o odszkodowanie złożony przez S. S. i R. Z. – S. w dniu 26 lutego 2002 r. jest wnioskiem złożonym w ustawowym terminie. Dokonanie w sprawie ustalenia, czy działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowią część działki nr [...], o której mowa we wniosku o odszkodowanie winno nastąpić w postępowaniu administracyjnym. To, czy działki zajęte pod drogę publiczną – ujęte w deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] – tj. działka nr [...] i działka nr [...] pochodzą z działki nr [...], o której mowa we wniosku o odszkodowanie, nie było dotychczas w postępowaniu administracyjnym sporne. Ustalenia, jakich Miasto W. domagało się w postępowaniu sądowoadministracyjnym powinny być poczynione w postępowaniu administracyjnym. Dokonanie ustaleń, czy działka nr [...] i działka nr [...] objęte decyzją deklaratoryjną pochodzą z działki nr [...], o której mowa we wniosku o odszkodowanie wymaga zebrania pełnego materiału dowodowego. Sąd administracyjny może przeprowadzić na żądanie strony dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie jest natomiast zobowiązany, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., do dokonywania w miejsce organów administracji publicznej podstawowych ustaleń stanu faktycznego sprawy. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.