I SA/Wa 1468/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2013 r. do Urzędu Miasta i Gminy w K. wpłynął wniosek Z. K. o nabycie w trybie bezprzetargowym nieruchomości nr [...], położonej w miejscowości Z., gmina K., stanowiącej własność Gminy K. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy K. poinformował Z. K., że przedmiotowa działka nie jest przeznaczona do sprzedaży, gdyż jako jedyna działka gminna w miejscowości została przeznaczona do korzystania dla wszystkich mieszkańców wsi Z. Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. Z. K. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy K. o wyjaśnienie treści ww. pisma z dnia 31 grudnia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy K. pismem z dnia 23 stycznia 2014 r. wskazał, że procedury związane ze zbywaniem nieruchomości stanowiących własność gminy uregulowane są w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). W tej kwestii zastosowanie ma również uchwała Rady Miasta i Gminy K. Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia 19 września 2009 r.). W dniu 21 stycznia 2014 r. do Burmistrza Miasta i Gminy w K. wpłynęło pismo Z. K., skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], zatytułowane "odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...], doręczonej w dniu 8 stycznia 2014 r.". W piśmie tym Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o sprzedaży na jego rzecz, w trybie bezprzetargowym, nieruchomości gruntowej we wsi Z., gminie K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy K. lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niezachowanie właściwej formy załatwienia sprawy, w szczególności niewskazanie podstawy prawnej, a takie niewyjaśnienie oraz niewskazanie żadnych poczynionych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak pouczenia, czy i w jakim trybie służy od otrzymanej decyzji odwołanie. Ponadto podniósł naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby zaufanie do organu państwowego, nieudzielenie odpowiedzi dlaczego organ nie zastosował się do przepisów art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 231 § 1 k. c. uprawniających wnioskodawcę do nabycia przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po zapoznaniu się z ww. pismem zatytułowanym "odwołaniem" stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Podniosło także, że odwołanie stanowi środek prawny zwyczajny służący weryfikacji decyzji nieostatecznych wydanych przez organy pierwszej instancji. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienia w tej sprawie są ostateczne. Konkludując Kolegium podniosło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, od której przysługiwałby środek odwoławczy w postaci odwołania. Natomiast pismo Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], które jest przedmiotem "odwołania" Z. K. jest wyłącznie pismem wyjaśniającym i nie nosi cech właściwych dla jakiegokolwiek władczego działania administracji. Organ podkreślił jednocześnie, że zbycie nieruchomości następuje w drodze umowy, a nie w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego w sytuacji gdy sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji, a strona wniosła odwołanie na pismo wyjaśniające z dnia [...] grudnia 2013 r., organ II instancji (odwoławczy) zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności tego odwołania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. K. zarzucając naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie obowiązku ponownego całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy oraz naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego i pominięcie tak istotnych wyjaśnień złożonych przez niego w toku postępowania. Skarżący wskazał także na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a., poprzez uznanie niedopuszczalności złożenia odwołania, gdyż w niniejszej sprawie nie była wydawana decyzja administracyjna oraz na naruszenie art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby zaufanie do organu państwowego. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pismo Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], należy traktować jako decyzję administracyjną. W jego ocenie brak któregoś z elementów decyzji wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. nie musi bowiem oznaczać, iż pismo przestaje być decyzją i staje się innego rodzaju formą działania administracji. Zdaniem skarżącego powyższe pismo posiada wszystkie niezbędne elementy, ażeby móc je zakwalifikować jako decyzję. Zaznaczył, że Kolegium nie rozpatrzyło ponownie całego materiału sprawy, w tym pominęło dowody przedstawione przez skarżącego - nie odnosząc się do nich w ogóle. W ocenie skarżącego postanowienie Kolegium oparte zostało w całości na piśmie Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] stycznia 2014 r., co potwierdza złamanie zasady dwuinstancyjności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż podejmowanie przez organ pierwszej instancji czynności winny być zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec czego brak było podstaw do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej i dlatego też Kolegium nie oceniało zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje stronie od decyzji administracyjnej. W przypadku, gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie wskazanego art. 134 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją, a stanowi czynność cywilnoprawną lub materialno-techniczną (tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie). W tym miejscu należy wskazać, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym (art. 104 k.p.a.). Cechą charakterystyczną takiego aktu jest jego zewnętrzny charakter, władczość, oraz podwójna konkretność: konkretny adresat i konkretna sytuacja, którą ten akt rozstrzyga, orzekając o prawach lub obowiązkach jego adresata. Zatem, nie każdy akt administracyjny jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. Decyzjami są te akty, które wydawane są w trybie k.p.a. i odpowiadają co do formy wymogom określonym w art. 107 k.p.a. W ujęciu materialnym decyzją jest kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej (lub prawnej) w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Przy czym, zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym zaakceptowany został pogląd, że o tym czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81 z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP;1982, z. 9, p. 169). Zatem, określony akt stanowi decyzję administracyjną jeżeli zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracyjny. Istotą powyższej reguły jest istnienie w porządku prawnym przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę decyzji administracyjnej. Jednocześnie, rozstrzygnięcie zawarte w piśmie będącym decyzją musi dotyczyć sprawy załatwianej decyzją administracyjną. W niniejszej sprawie rozważenia wymagało zatem, czy pismo Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], informujące skarżącego, że działka [...] położona we wsi Z, stanowiąca własność ww. Gminy nie jest przeznaczona do sprzedaży i jako jedyna działka gminna została przeznaczona do korzystania dla wszystkich mieszkańców wsi Z - stanowi decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Kolegium, że ww. pismo nie jest decyzją administracyjną. Pismo to nie posiada bowiem formy decyzji przewidzianej w art. 107 k.p.a. Przy czym brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, by pismo to posiadało walor decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu przedmiotowe pismo jest jedynie pismem informacyjne skierowanym do skarżącego zainteresowanego kupnem działki. Ponadto Kolegium słusznie wskazało, że zbycie nieruchomości następuje w drodze umowy, a nie w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też w niniejszej sprawie Burmistrza Miasta i Gminy w K. nie mógł wydać decyzji administracyjnej konsumującej wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2013 r. o nabycie ww. nieruchomości w trybie bezprzetargowym. A zatem wniosek skarżącego mógł być tylko i wyłącznie załatwiony w formie pisma informującego, jakim niewątpliwie jest pismo Burmistrza Miasta i Gminy w K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Jednocześnie skoro ww. pismo nie stanowi decyzji administracyjnej, to Kolegium zobligowane było do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a.. Wobec czego zarzut naruszenia przez Kolegium powołanego przepisu uznać należy za niezasadny. Podobnie nie zasługują na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze zarzuty, bowiem organ stwierdzając niedopuszczalność odwołania nie miał możliwości merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę jako niezasadną.