I SA/Wa 1468/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy M. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu zażalenia Gminy M., utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Ww. postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. Wojewoda [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie uregulowania na rzecz Gminy M. stanu prawnego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Gminie M., w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...] jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Ponadto zobowiązał Wójta Gminy M. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce zabudowań położonych na tej działce. Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. Wójt Gminy M. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r., w wyniku którego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymała w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zobowiązuje właściwy organ do potwierdzenia nabycia prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki: a) uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia w życie tego przepisu, b) mienie do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz c) nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komisja podniosła, że z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, iż przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego (państwowego) istniejący w dacie wejścia w życie ww. ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Tym samym, obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ww. ustawy. Komisja wyjaśniła, że organ pierwszej instancji wskazał, iż zabudowania znajdujące się na działce nr [...], w obrębie nr [...], Gmina M., stanowią własność M. M. (M.), co potwierdza ewidencja gruntów i budynków oraz pismo Starosty Powiatowego w [...] z dnia 26 października 2015 r. Skarb Państwa nabył na własność nieruchomość bez zabudowań, na mocy decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1979 r., Nr [...] w sprawie przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego M. M., w zamian za świadczenie emerytalne. Pismem z dnia 23 września 2015 r. Starosta [...] poinformował, że M. M. zmarła w dniu [...] czerwca 1987 r. W związku z tym, zdaniem Wojewody, przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej konieczne jest przeprowadzenie postępowania spadkowego, które - w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). W konsekwencji, zdaniem organu odwoławczego, zawieszenie niniejszego postępowania wraz z wezwaniem Wójta Gminy M. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce zabudowań położonych na działce nr [...], w obrębie nr [...] – M. M., jest zasadne, a tym samym zaistniały podstawy do wydania postanowienia o jego utrzymaniu w mocy. Skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że w świetle przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie ma znaczenia fakt, że działka będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego została geodezyjnie wydzielona po dniu 27 maja 1990 r. z nieruchomości istniejącej w tym dniu, gdyż jest to nadal to samo mienie lub jego część; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 12 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niewyjaśnienie na tym etapie postępowania istotnej dla sprawy okoliczności a mianowicie czy grunty, będące przedmiotem postępowania, w dniu 27 maja 1990 r., wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w efekcie doprowadzić może do narażenia skarżącej Gminy na niepotrzebne wydatki środków publicznych (koszty postępowania sądowego) i spowodować nieuzasadnioną przewlekłość postępowania; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, że stroną postępowania jest w tym przypadku również właściciel budynków znajdujących się wprawdzie na działce będącej przedmiotem postępowania, ale będących odrębnym przedmiotem własności (stanowiących inną nieruchomość). Z uwagi na powyższe Gmina M. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie uregulowania na rzecz Gminy M. stanu prawnego nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Gminie M., [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków w obrębie nr [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz zobowiązujące Wójta Gminy M. do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce zabudowań położonych na tej działce – M. M. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 101 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym pierwszym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod terminem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Z kolei przepis art. 100 § 1 k.p.a. wskazuje, że "Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu." Wojewoda, zawieszając postępowanie komunalizacyjne (a stanowisko to podzielił organ odwoławczy) przyjął, że jego kontynuowanie będzie możliwe po wszczęciu i zakończeniu postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej właścicielce zabudowań usytuowanych na nieruchomości stanowiącej przedmiot komunalizacji. Powyższego stanowiska Sąd jednak nie podziela. I tak, prawidłowo organy administracji uznały, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia oraz właściwa gmina, wyjątkowo zaś inny podmiot, gdy wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanej nieruchomości, który wykluczałby uznanie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności należało do Skarbu Państwa. W przedmiotowej sprawie niesporne jest to, że gospodarstwo rolne o ogólnej powierzchni [...] ha, stanowiące własność M. M., położone w [...], w granicach działek nr [...], dla którego prowadzono księgę wieczystą nr KW [...] - przeszło bez budynków oraz inwentarza żywego i martwego na rzecz Państwa (w zamian za świadczenie emerytalne) na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. Jak wskazano w pkt 3 tej decyzji spod przejęcia wyłączono zabudowania mieszkalne i gospodarcze i pozostawiono je jako odrębny od gruntu (od działki siedliskowej nr [...], stanowiącej obszar gruntu niezbędnego do korzystania z tych budynków) przedmiot własności. Możliwość zatrzymania budynków, wchodzących w skład nieruchomości przekazywanych Państwu za świadczenia emerytalne, umożliwiał przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepis ust. 1 stanowił bowiem, że z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Z kolei ust. 2 wskazywał, że budynki wyłączone przez rolnika stanowią odrębny przedmiot własności. Z odrębną własnością tych budynków związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Ustawa z 1977 utraciła moc z dniem 1 stycznia 1983 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268). Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin utraciła zaś moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. Nr 7, poz. 24), obecnie (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 277 ze zm.). Ponadto należy zwrócić uwagę, że nadal obowiązujący przepis przejściowy art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. zmieniającej ustawę o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz ustawę o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) przyznaje właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. - prawo do nieodpłatnej własności działki gruntu, na której budynki zostały wzniesione (...). Z wypisu z rejestru gruntów na dzień 15 października 2015 r. dotyczącego działki nr [...], która została wyodrębniona z działki nr [...] wynika, że budynki stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności M. M. (M.). Z materiału dokumentacyjnego nie wynika aby ktokolwiek z potencjalnych jej spadkobierców wystąpił o nabycie nieruchomości w trybie art. 6 ww. ustawy zmieniającej. Jak wskazano wyżej, organy administracji uznały, że skoro M. M. zmarła w czerwcu 1987 r., to tylko prawidłowe ustalenie kręgu jej spadkobierców umożliwi zakończenie postępowania komunalizacyjnego w przedmiocie wyżej opisanej nieruchomości. Tym samym zawiesiły postępowanie. Zdaniem składu orzekającego (na co i słusznie zwróciła uwagę strona skarżąca), stanowisko to jest nieprawidłowe. Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma bowiem to, że zakresem postępowania komunalizacyjnego objęta jest tylko nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa, położona w Gminie M., oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie nr [...] jako działka ewidencyjna nr [...] a nie nieruchomość budynkowa - czego jak widać nie zauważają organy administracji. Na taki zakres komunalizacji wskazuje chociażby wniosek Starosty [...] z dnia 14 lipca 2015 r. Tym samym, potencjalni spadkobiercy M. M. w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony nie posiadają, pomimo iż bez wątpienia przysługuje im ww. roszczenie w trybie art. 6 ustawy zmieniającej z dnia 24 lutego 1989 r. Realizacja tego roszczenia może nastąpić zarówno z mienia Skarbu Państwa (obecnie) jak i z mienia Gminy po ewentualnie zakończonym postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym bez ich udziału. Tym samym prawidłowo skarżąca Gmina stwierdziła, że komunalizacja nieruchomości nie zmienia sytuacji prawnej osób uprawnionych po zmarłej właścicielce zabudowań i nie odbiera im żądania na podstawie powołanego art. 6 ustawy zmieniającej. Natomiast Sąd nie podzielił zarzutów skargi co do naruszenia art. 7, 12 i 77 k.p.a. poprzez niezbadanie, na etapie zawieszania postępowania administracyjnego, okoliczności czy grunty będące przedmiotem postępowania w dniu 27 maja 1990 r. wchodziły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Organ orzekający w sprawie komunalizacji z mocy prawa musi bowiem ocenić czy na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. 27 maja 1990 r., zaistniały zarówno przesłanki wynikające z art. 5 ust. powoływanej ustawy, jak również, czy nie ma przeciwskazań do komunalizacji, a jakich mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy a ocena ta powinna znaleźć się w orzeczeniu kończącym sprawę. Sąd w składzie orzekającym nie uznał także stanowiska skargi w zakresie zarzutu pierwszego co do naruszenia przepisów prawa materialnego, przyznając tym samym rację Wojewodzie, którego ocenę zaakceptował organ odwoławczy. W ocenie Sądu powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że Wojewoda [...] wydał postanowienie z naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a., zaś Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymując je w mocy naruszyła te przepisy w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Działanie takie skutkuje uchyleniem postanowień organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).