I SA/Wa 1468/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu [...] września 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Postanowieniem z [...] maja 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu wniosku P. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej "P." lub "skarżący"), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju wniósł P. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] października 2007 r., nr [...],Wojewoda [...] stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego na km. [...], obręb [...], jako działka nr [...], o pow. 1,0024 ha, oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. P. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Postanowieniem z [...] maja 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podniósł, że w sprawie wymaga rozważenia to czy wnioskodawca może skutecznie powołać się na przepis prawa materialnego dający mu uprawnienie do zainicjowania postępowania nadzorczego wobec decyzji uwłaszczeniowej z [...] października 2007 r. Organ przywołał następnie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Wnioskodawca nie był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. Nie posiada też tytułu prawnego do nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania. Interes prawny do wszczęcia postępowania nadzorczego wnioskodawca wywodzi natomiast z tego, że umową sprzedaży z [...] marca 2005 r. nabył od S. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] prawo do nakładów na gruncie Skarbu Państwa, położonym w [...] przy ul. [...], oznaczonym jako działka nr [...], w postaci budynku magazynowo - biurowego, rampy za i wyładunkowej oraz kotła centralnego ogrzewania. Z kolei S. Sp. z o.o. jest następcą prawnym P. w [...], które to zdaniem wnioskodawcy władało [...] grudnia 1990 r. przedmiotową nieruchomością na podstawie decyzji Ministra Komunikacji z [...] lipca 1979 r. w sprawie przekazania przez przedsiębiorstwo "[...]" P. ([...]) wyposażenia technicznego kontenerowego systemu transporotowego oraz niektórych urządzeń i obiektów użytkowanych przez [...]. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że dzierżawił przedmiotową nieruchomość od 1990 r. do 30 marca 2005 r. Ponadto, podniósł, że [...] SA wystąpiły przeciwko niemu z pozwem o zasądzenie należności za bezumowne korzystanie z przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu nadzoru, dołączone do wniosku dokumenty (decyzja Ministra Komunikacji z [...] lipca 1979 r., zarządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej nr [...] z [...] grudnia 1990 r., którym zarządzono likwidację P. w [...], umowa spółki z ograniczą odpowiedzialności z [...] stycznia 1991 r., umowa sprzedaży prawa do nakładów z dnia [...] marca 2005 r., umowa o dostawę wody i odprowadzanie ścieków z [...] września 2005 r., umowa sprzedaży energii elektrycznej z [...] maja 2005 r,, zezwolenie z [...] stycznia 2006 r. wydane przez P. SA, notatka służbowa z [...] czerwca 2010 r., polisy ubezpieczeniowe oraz deklaracje na podatek od nieruchomości) nie potwierdzają istnienia praw rzeczowych po stronie wnioskodawcy do spornej nieruchomości. Powołane okoliczności wskazują jedynie na interes faktyczny, który jednak, jak już wskazano wyżej, nie legitymuje do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej. Minister podniósł, że uprawnienie do korzystania z gruntu nie może być uznane za prawo rzeczowe do nieruchomości, jakim jest prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego. W ocenie organu, korzystanie z gruntu i ewentualnie ponoszenie nakładów na obiekty budowlane nie oznacza interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, lecz wyłącznie interes faktyczny nie objęty dyspozycją tego artykułu, zaś wszelkie roszczenia, w tym nakłady poczynione na tym gruncie, mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnoprawnym. Także kwestie związane z zasiedzeniem gruntu należą do sfery prawa cywilnego, nie zaś administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju złożył P. zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) przepisów prawa procesowego, to jest art. 28 i art. 61 a § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. i w konsekwencji odmowy wszczęcia ww. postępowania; 2) przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez nieprawidłowe uznanie, że stroną postępowania jest jedynie podmiot reprezentujący Skarb Państwa oraz przedsiębiorstwo państwowe, pominięcie przy ustaleniu istnienia interesu prawnego wnioskodawcy, jaki podmiot faktycznie zarządzał sporną nieruchomością w dniu [...] grudnia 1990 r. jak samoistny posiadacz oraz "ciągłości" następstwa podmiotu uprawnionego, a w konsekwencji pominięcie, że skarżący posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2007 r.; b) art. 2 ust 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 34 ust. 1 i 4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", poprzez jego pominięcie i brak uznania, że również i na tej podstawie skarżący posiada interes prawny do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej jako "kpa"), niezbędny do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. Stosownie do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Ponadto, interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz nie znajduje to oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98). Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji w sprawie uwłaszczenia przedsiębiorstwa państwowego wydanej na podstawie art. 200 ustawy z 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm., dalej jako "u.g.n."). Z powołanego przepisu wynika, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub gminę jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, iż przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Z akt sprawy nie wynika aby skarżący był stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. Nie wynika również aby skarżący posiadał tytuł prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Interes prawny do zainicjowania postępowania nadzorczego skarżący wywodzi natomiast z tego, że umową sprzedaży z [...] marca 2005 r. nabył od S. Sp. z o.o. prawo do nakładów na gruncie Skarbu Państwa położonym w [...] przy ul. [...] oznaczonym jako działka nr [...] w postaci budynku magazynowo - biurowego, rampy za i wyładunkowej oraz kotła centralnego ogrzewania. Z kolei S. Sp. z o.o. jest następcą prawnym P. w [...], które to w ocenie skarżącego władało w dniu [...] grudnia 1990 r. przedmiotową nieruchomością na podstawie decyzji Ministra Komunikacji z [...] lipca 1979 r. w sprawie przekazania przez przedsiębiorstwo "[...]" P. ([...]) wyposażenia technicznego kontenerowego systemu transporotowego oraz niektórych urządzeń i obiektów użytkowanych przez [...]. Skarżący podnosi również, że dzierżawił przedmiotową nieruchomość od 1990 r. do 30 marca 2005 r. Sąd podzielił ocenę organu, że powołane okoliczności nie dają skarżącemu przymiotu strony w sprawie dotyczącej zbadania legalności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. Interesu prawnego nie można wywodzić bowiem z posiadanych roszczeń o zwrot poczynionych nakładów, gdyż nie oznacza to dysponowania tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości. Nie można również skutecznie wywodzić interesu prawnego z posiadania uprawnień o charakterze obligacyjnym, takich jak dzierżawa nieruchomości. Ponadto, za prawo rzeczowe do nieruchomości nie może być uznane uprawnienie do korzystania z gruntu i ewentualne ponoszenie nakładów na obiekty budowlane. Reasumując, jak prawidłowo przyjął organ, wszystkie powołane w skardze okoliczności mogą świadczyć jedynie o występowaniu po stronie skarżącego interesu faktycznego, który jednak nie jest objęty dyspozycją art. 28 kpa. W tej sytuacji prawidłowo Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, a zatem nie jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. Skarżący posiada w niniejszym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, a nie interes prawny. Wobec powyższego, prawidłowo organ orzekł, na podstawie art. 61a § 1 kpa, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r., co czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia art. 28 kpa i art. 61a § 1 kpa. Wpływu na wynik sprawy nie mogły mieć również podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 200 i art. 2 ust. 1-3 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 34 ust. 1 i 4 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]", które dotyczą braku zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. W odniesieniu do tych zarzutów wyjaśnić trzeba, że przedmiotowa sprawa dotyczy wyłącznie rozstrzygnięcia organu o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy (art. 61a § 1 kpa). Z tego powodu podniesione w skardze kwestie zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] października 2007 r. pozostają poza zakresem kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji. ----------------------- 6