I SA/Wa 1469/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę oddala skargę. I SA/Wa 1469/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez gminę Z., prawa własności nieruchomości położonej w O. w gminie Z., w obrębie [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych. Wojewoda [...] - działając z urzędu na podstawie art. 17a ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. ) - decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez gminę Z., prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji zauważył, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa i będąca również przedmiotem postępowania o uwłaszczenie, pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa państwowego P. Z tego zatem powodu nie spełniała wymogów wyłączenia jej z komunalizacji, następującej z mocy prawa. W konsekwencji, należąc w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i będąc położoną - w tamtym okresie czasu - na terenie gminy Z. sporna nieruchomość stała się z mocy prawa mieniem tej Gminy na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły P. SA z siedzibą w W. – [...] zarzucając organowi l instancji naruszenie prawa procesowego i materialnego. Wskazano w odwołaniu na naruszenie prawa procesowego w postaci art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia w wyniku zaniechania rozważenia, od kiedy P. SA dysponuje przedmiotową nieruchomością oraz sposobu w jaki P. weszła w posiadanie tej nieruchomości w sytuacji, gdy z mocy przepisu art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe," (Dz. U. Nr 82 poz. 641), w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r., strona legitymowała się prawnorzeczowym tytułem do wszelkich nieruchomości przeznaczonych do użytku kolei, otrzymanych przez nią w użytkowanie i zarząd w okresie obowiązywania w/w rozporządzenia. Naruszenie prawa materialnego polegało natomiast, zdaniem odwołującej, na naruszeniu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (w wyniku przyjęcia założenia, iż sporna nieruchomość stanowi mienie gminy Z., w sytuacji gdy przepis ten nie miał zastosowania, bowiem nieruchomość ta stanowiła mienie P.). Ponadto podniesiono też, że decyzja Wojewody naruszała art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i w następstwie przyjęcie, iż sporne nieruchomości stały się z mocy prawa własnością gminy Z., podczas gdy zastosowanie tego przepisu prowadzi do wniosku, iż sporna nieruchomość stanowiła mienie P. Zarzucono również naruszenie art. 11 ust. 1 pkt. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcia, iż skarżąca nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowych nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu w sytuacji, gdy z analizy w/w przepisów wynika, że P. została powołana m.in. do wykonywania zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, zatem posiadane przez nią mienie podlega wyłączeniu spod komunalizacji - jako służące wykonywaniu zadań publicznych, należących do właściwości organów administracji rządowej). Odwołująca twierdziła także, że zgodnie z art. 7 ust 1 cyt. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe," wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku [...], stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo P. [...] własnością Skarbu Państwa, Przedsiębiorstwo zaś zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i powierniczym zarządzie. Powyższa norma została zaś powtórzona w art. 7 ust. 1 tekstu jednolitego w/w rozporządzenia ogłoszonego obwieszczeniem ministra Komunikacji z 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312). W rezultacie P. stała na stanowisku, iż dysponowała ona, z mocy samego aktu prawnego rangi ustawowej, tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowych nieruchomości w okresie obowiązywania wyżej wymienionego rozporządzenia, a które w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w jej władaniu. W konsekwencji zatem mylne było – wg odwołujacej - twierdzenie Wojewody [...], że przepisy prawa nie przewidywały nabycia prawa zarządu wprost na podstawie ustawy, bez konieczności wydawania decyzji dotyczących poszczególnych nieruchomości przez terenowy organ administracji państwowej. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w pierwszej kolejności rozważyła kwestię statusu P. w niniejszej sprawie powołując się w tej mierze na przepis art. 28 k.p.a. stanowiący, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przywołując treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1995 r. sygn. akt l SA 1868/94 ( ONSA 1996 nr 3 poz. 116), w którym Sąd uznał że: "stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie, organ uznał, że skoro odwołująca wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. wystąpiła o uwłaszczenie jej tą samą nieruchomością, w odrębnym, aktualnie zawisłym postępowaniu przed tym samym organem (Wojewodą [...]) winna być ona traktowana jako podmiot ubiegającym się o tę nieruchomość w postępowaniu uwłaszczeniowym. Z tego względu posiada ona interes prawny w niniejszym postępowaniu komunalizacyjnym. Powyższe nie przesądzało jednak – zdaniem Komisji - o zasadności merytorycznej stanowiska prezentowanego przez P. Wg organu odwoławczego brak było podstaw w tej sprawie do wywodzenia tytułu prawnego do nieruchomości bezpośrednio ze wskazanych w odwołaniu przepisów art. 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia Prezydenta z 24 września 1926 r. gdyż po Drugiej Wojnie Światowej, na skutek zmian granic Państwa Polskiego, obejmowanie majątku ogólnonarodowego (państwowego) istniejącego na tzw. [...] ( w skład których wchodziła gmina Z. ) następowało na zasadzie przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejściu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3 poz. 17), oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16 poz. 62). Jak wynika bowiem z art. 2 cyt. ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., oraz cyt. rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. - na własność państwa bez odszkodowania, przeszły między innymi przedsiębiorstwa: przemysłowe, górnicze, komunikacyjne, bankowe, ubezpieczeniowe oraz handlowe Rzeszy Niemieckiej. Wśród nich oczywiście i koleje niemieckie na obszarze [...], wraz z całym ich majątkiem. Ponieważ majątek ten przeszedł na własność państwa z mocy prawa, nie nabyły do niego żadnych praw majątkowych, ani fizycznie przejmujące jego składniki najpierw jednostki wojskowe a następnie jednostki przedsiębiorstwa państwowego P. [...], gdyż stał się on mieniem ogólnonarodowym (państwowym) z mocy ustawy. Zatem tylko właściwe organy państwowe mogły o nim decydować i ustanawiać prawa rzeczowe tego mienia na rzecz innych podmiotów w obowiązującym wówczas trybie. Zdaniem organu podstaw takich brak również w treści art. 16 cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe, w którym ustawodawca ustalił że: "P. gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę." Zarówno wydzielanie jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe takie jak m.in. P.), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd następowało bowiem przed 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32 poz.159), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47 poz. 354), oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1949 r. Nr 47 poz. 354), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. z 1958 r. Nr 67 poz. 332 ze zm.) Z przepisu art. 38 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wyraźnie wynika zaś, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z powyższego art. 38 i nast. obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych niezależnie od tego kiedy i od kogo przejętych. Wykazanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem – zdaniem Komisji - do odwołującej, czego nie dokonała. Mimo bowiem wezwań w tym zakresie, okoliczności tej nie udowodniła a nie wynika ona z akt sprawy. Przepis art. 16 wskazanej wyżej ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. nie stanowi zatem – zdaniem organu odwoławczego - samodzielnej podstawy uzasadniającej tytuł prawny P. do faktycznie posiadanego przez to Przedsiębiorstwo każdego składnika mienia a od samego początku swojego istnienia P. miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych temu Przedsiębiorstwu nieruchomości, trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81 poz. 714). W tych warunkach organ przyjął, że brak było podstaw do uznania, iż przedsiębiorstwo P. uzyskało tytuł prawny do spornej nieruchomości. Nie wynikał on w szczególności bezpośrednio z cyt. rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r., jak również z przepisów regulujących status prawny tego Przedsiębiorstwa, w tym cyt. ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym P. [...], bowiem przekazywanie przedsiębiorstwom prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego) stanowiących nieruchomości zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie od tego kiedy faktycznie przez przedsiębiorstwo P. objętego. Za niezasadne uznano również powoływanie się przez P. na art.11 ust.1 pkt 1 cyt .ustawy wprowadzającej, wyłączający spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny, iż przedsiębiorstwo państwowe P. nigdy takim organem nie było. Podobnie, uznano brak podstaw do stosowania w tej sprawie przepisu art. 11 ust 1 pkt 2 tej ustawy wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym z dwu względów: po pierwsze - określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów sensie prawnym a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego; po drugie - przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów zgodnie z art. 11 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Komisja podkreśliła także, że dokonana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wyklucza również dopuszczalność stosowania do skomunalizowanego z mocy prawa mienia Skarbu Państwa analogii dotyczących nieruchomości użytkowanych przez inne państwowe jednostki np. przez [...] Park [...] (dla którego zresztą ustawodawca dokładnie określił jakie składniki wchodzą w jego skład), co nie miało miejsca w odniesieniu do mienia P.). Odnosząc się do przesłanki komunalizacji mienia w postaci "należenia" (w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), organ stwierdził, iż zgodnie z art. 34 k.c. - w brzmieniu wówczas obowiązującym - oraz ustaloną w orzecznictwie komunalizacyjnym zasadą mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas pod zarządem innych niż państwo, państwowych osób prawnych (uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 , Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486 i z 1993 r. Nr12. poz.59). Także z treści punktu 1 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r. K. 30/03 (Dz. U. 2006 r. Nr 69, poz. 625), oraz jego uzasadnienia wynika, że regulacje ustawowe odnoszące się do mienia P. w tym podlegającego komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji - nie dotyczą komunalizacji mienia (gruntów) o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli nie dotyczą konkretnych składników pozostających wtedy - przed 27 maja 1990 r. poza zarządem P., a które w efekcie należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.) W konkluzji zatem – zdaniem Komisji - uzasadnione było uznanie przez organ pierwszej instancji braku tytułu prawnego P. do przedmiotowej nieruchomości i tym samym braku podstaw do wyłączenia jej z komunalizacji, następującej w trybie cyt. art. 5 ust. 1. Jednocześnie postępowanie wyjaśniające w tej sprawie, prowadzone przez organ l instancji, wykazało zaistnienie przesłanek nabycia przez gminę Z. prawa własności zabudowanej nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., bo przed dniem 27 maja 1990 r., gdyż stanowiła ona składnik mienia ogólnonarodowego i należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 6 cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.). W związku z tym, stała się z dniem 27 maja 1990 r. mieniem komunalnym gminy Z., na obszarze której była wtedy położona. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosły P. [...] S.A. w Warszawie. Skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w tej sprawie przez organy obu instancji, powtórzyła w istocie rzeczy zarzuty zawarte w odwołaniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono bowiem naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. a także naruszenie prawa materialnego w postaci: - art. 7 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu Przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 grudnia 1930 r. – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, ze przepis ten wymaga, aby przekazywanie prawnorzeczowego tytułu składników mienia ogólnonarodowego stanowiących nieruchomości było sformalizowane i tylko właściwe organy państwowe mogły ustanawiać prawa rzeczowe do tego mienia na rzecz innych podmiotów, podczas gdy przepis ten dla powstania zarządu wymogu takiego nie przewidywał; - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa nieodpłatnie własnością Gminy Z., podczas, gdy stanowiła ona mienie P.; - art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego niezastosowanie i w następstwie tego przyjęcie, iż sporna nieruchomość, stała się z mocy prawa własnością Gminy Z., podczas gdy nieruchomość ta stanowiła mienie P.; - art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego pominięcie w wyniku przyjęcie, że P. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy posiadanie przez nią mienie podlega wyłączeniu spod komunalizacji jako mienie służące wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Badając legalność decyzji wydanych w tej sprawie przez organy obu instancji, Sąd nie dopatrzył się, aby w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego, które to naruszenie mogło by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w skardze były analogiczne do treści zarzutów zgłaszanych przez skarżącą w odwołaniu, do których to zarzutów szczegółowo odniosła się Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skład orzekający w tej sprawie podziela w pełni stanowisko jak i argumentację prawną wyrażona przez organ odwoławczy a tym samym uznaje za prawidłowe rozstrzygnięcie zapadle w tej sprawie. Nadmienić w tym miejscu wypada, że w minionym okresie czasu orzecznictwo sądowoadministracyjne nie było jednolite w przedmiotowej materii. Od dłuższego już jednak czasu utrwaliła się linia orzecznicza przyjmująca, że w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej P. decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. [...] legitymują się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu ( użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Tego rodzaju pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu wyrokach w tym m. in. w wyrokach z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 942/07, I OSK 940/07 i I OSK 941/07. W orzeczeniach tych Sąd zwrócił w szczególności uwagę, że dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. Biorąc powyższe pod uwagę i podzielając powyższy pogląd prawny Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji.