I SA/Wa 1469/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska (spr.) WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy D. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy D. od decyzji Wojewody L. z [...] grudnia 2015 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę D. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...] R., gm. D., oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], o pow. [...] ha - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda L. decyzją z [...] grudnia 2015 r. stwierdził nabycie przez Gminę D. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własność wyżej opisanej nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina D. Po rozpatrzeniu odwołania oraz całości sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody L. stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Komisja podkreśliła, że organ administracji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy przedmiotowe mienie stanowiło 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie - czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że ze zgromadzonych dokumentów w sprawie (tj. wypisu z rejestru gruntów, zaświadczenia Starosty S. z [...] listopada 2013 r., pism Starosty S. z [...] listopada 2015 r. i z [...] listopada 2015 r. wynika, że przedmiotowa działka 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę S., jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta S. Rejestry były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. W rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów, brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonanych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). W odwołaniu od decyzji Wojewody L. wskazano, że przedmiotowa działka, zgodnie z zapisem ewidencji gruntów i budynków, na 27 maja 1990 r., stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. Jednocześnie, powołując sie na obecne uprawnienia właścicielskie co do gruntu Gmina wskazała, że nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa - zarządca gruntami Starosta S. i opisana jest w księdze wieczystej Nr [...], prowadzonej przez IV Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w S. W związku z powyższym przedmiotowa nieruchomość drogowa "nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stanowiącego własność Skarbu Państwa nieruchomość nie podlegała komunalizacji z mocy prawa jako mienie właściwe gminy - w tym przypadku Gminy D.". Wojewoda L. w decyzji wywiódł, że zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę S., według stanu na 27 maja 1990 r., były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, które chronologicznie zostały przedstawione. Prawidłowy zapis powinien brzmieć: Skarb Państwa - we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy D. Również aktualne zapisy, tj. Skarb Państwa - we władaniu Starosty S. - dokonane na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 774, ze zm.) - a co za tym idzie zapisy w księdze wieczystej Nr [...] (podstawą wpisów były dane z ewidencji gruntów i zaświadczenia starosty) są niezgodne ze sposobem prowadzenia ewidencji. W świetle powyższego Komisja wyjaśniła, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, sformułowanie: "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie. Wydana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. Komisja wskazała, że bezsporne jest, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. nie dysponowała tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Taki tok rozumowania potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37). Zgodnie z uchwałą termin "należący do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza, iż przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych (nie stanowiące ich własności) z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały do" terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, które wykonywały uprawnienia władcze w stosunku do wyżej wymienionych gruntów. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 listopada 2013 r., sygn. akt 1091/12 wskazał, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. nie przysługiwał w tym dniu odpowiedni tytuł prawny do spornej nieruchomości, oparty na stosownej decyzji/umowie ustanawiającej prawo do danej nieruchomości. Tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy - Gminy D. W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie dopatrzyła się okoliczności potwierdzającej wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 11 czy w art. 12 ustawy z 10 maja 1990 r. wyłączającej przedmiotową nieruchomość z komunalizacji z mocy prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie komunalizacyjne ma na celu jedynie stwierdzenie, czy określona nieruchomość Skarbu Państwa stała się z mocy prawa mieniem właściwej gminy. Ewentualne spory o przebieg i granice nieruchomości (zapisy w ewidencji gruntów i budynków) powinny być rozstrzygane w trybie odrębnych przepisów w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu przed sądem powszechnym. Z akt sprawy nie wynika, ażeby takie postępowanie rozpoczęło się przed wydaniem decyzji Wojewody L., czy też po jej wydaniu. Wojewoda nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 6 lipca 2017 r. skargę wniosła Gmina D. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a) art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędne jej zastosowanie i uznanie, że Gmina D. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości mimo, iż: - przedmiotowa nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę D., - organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, iż udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało potwierdzenia dokumentem, o którym mowa w art.38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, mimo iż przepis ten nie określa takich dokumentów, b) art. 7, art. 8, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skardze omyłko wskazano Kodeksu postępowania cywilnego) poprzez ich niezastosowanie, nie wyjaśnienie w wystarczający sposób stanu sprawy, a przede wszystkim: - nie przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia na podstawie jakiego dokumentu, jako zarządca nieruchomości była wpisana Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S., a następnie Starostwo, - przekroczenia uprawnień organu i oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę S. (zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem) wg stanu na 27 maja 1990 r., mimo braku uprawnień organu do dokonania takiej oceny, - dokonywanie przez organ ustaleń dotyczących prawa zarządu/prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wg przepisu, który nie odnosi się do tych uprawnień, tj. art. 38 ust .2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, c) interesu prawnego Gminy D., poprzez stwierdzenie, iż przedmiotowe nieruchomości są własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., co powoduje, iż Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie przedmiotowej nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ I instancji miał wiedzę o tym, iż Gmina D. nie uznaje się za właściciela przedmiotowej nieruchomości - w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa. d) w związku z naruszeniami określonymi powyżej, Gmina zarzuciła ponadto naruszenie art. 138 kpa, poprzez błędne jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, bądź przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powyższe zarzuty rozwinęła w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Podejmowana na tej podstawie decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie czy według stanu na 27 maja 1990 r. mienie to stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W sprawie nie jest kwestionowane, iż przedmiotowa nieruchomość stanowiła drogę, która nie była zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W tej sytuacji nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.). W toku postępowania nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. dysponowała 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji. Jak prawidłowo wskazała Komisja o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. W myśl powołanego przepisu, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Wobec powyższego, za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Zważyć należy, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy. Stanowił o tym jednoznacznie art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami nie legitymowała się Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w S. Brak tytułu prawnego Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w S. na datę 27 maja 1990 r., do spornej nieruchomości oznacza, że należała ona, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. To natomiast, że terenowym organem administracji państwowej, o którym mowa w tym przepisie jest organ stopnia podstawowego, przesądza art. 3 ust. 2 przywołanej ustawy stanowiąc, iż ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. W tym stanie zasadne jest stanowisko Komisji, że w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. Wobec tego zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, oparty na kwestionowaniu rozumienia pojęcia "należenia" przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji stopnia podstawowego, uznać należy za bezzasadny. Chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 kpa. Analiza akt sprawy potwierdza, iż organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Należy także zwrócić uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Uprawnienia władcze gminy do mienia, do którego nie wykazały tytułu prawnego inne podmioty potwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 9 grudnia 1992 r., sygn. W 13/91 (publ. OTK 1992, nr 2, poz. 37). Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia zaskarżoną decyzją interesu prawnego Gminy D., polegającego na nierespektowaniu przez organ okoliczności, iż gmina nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat. Podnieść należy, że brak akceptacji skarżącej dla rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność "należenia" spornej nieruchomości, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Jak wyjaśniono powyżej, stan faktyczny i prawny spornej nieruchomości powoduje, że mieści się ona w kryterium określonym art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji, wobec nieprzekazania do 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę D. własności nieruchomości, na podstawie art. 17a ust. 3 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.