I SA/Wa 147/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Agnieszka Miernik Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi I. [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że Wojewoda[...] , działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 29 lipca 1997 r. przez Instytut [...], który na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie nadania Instytutowi [...] statusu państwowego instytutu badawczego (Dz. U. Nr 61, poz. 377), uzyskał status państwowego instytutu badawczego, a następnie na mocy art. 50 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące system nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 620 ze zm.), został przekształcony w państwowy instytut badawczy w rozumieniu ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618), wpisany do Krajowego Rejestru Sądowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy [...] pod numerem[...] , prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w jednostce ewidencyjnej [...] obr.[...] , oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w dacie [...] lipca 1997 r. stanowiącego własność Skarbu Państwa, a obecnie współwłasność Skarbu Państwa w [...] częściach i Gminy K. w [...] częściach, objętego księgą wieczystą nr[...]. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli Starosta [...] i Gmina K. Starosta [...] wskazał w odwołaniu, iż Wojewoda [...] w sposób nieprawidłowy i niewystarczający skompletował materiał dowodowy, bowiem brak jest w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów potwierdzających uiszczanie przez Instytut na rzecz Skarbu Państwa opłat z tytułu użytkowania przedmiotowego gruntu. Ponadto wskazał, iż z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, w oparciu o jakie materiały i dowody przyjęto, że działka nr [...] w datach 5 grudnia 1990 r. i 29 lipca 1997 r. wykorzystywana była przez Instytut do prowadzenia prac naukowych, których celem było opracowanie materiałów wyjściowych do[...]. W odwołaniu Gminy K. wskazano, iż w związku z tym, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność Skarbu Państwa i Gminy K. nie jest możliwe stwierdzenie użytkowania wieczystego na rzecz Instytutu. Ponadto wskazano, że nieruchomości rolne Skarbu Państwa nie mogły być przedmiotem użytkowania wieczystego oraz, że przedmiotowy grunt został wydzierżawiony przez Gminę K. osobie trzeciej. Rozpatrując odwołania Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467 ze zm.), z dniem wejścia w życie ustawy: 1) grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, znajdujące się w posiadaniu jednostki badawczo - rozwojowej, która w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w formie przewidzianej prawem, i wykorzystywane przez tę jednostkę do celów statutowych, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki, 2) budynki i urządzenia trwale związane z gruntami, o których mowa w pkt 1, stają się własnością jednostki badawczo - rozwojowej. Przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich (art. 2 ust. 2 w/w ustawy). Nabycie praw, o których mowa w ust. 1, stwierdza się decyzją wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 2 ust. 3 ustawy). Minister wskazał, iż powyższy przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 odnosi się do dnia wejścia w życie w/w ustawy, tj. 29 lipca 1997 r. Ustaleniom więc podlega stan prawny i faktyczny istniejący zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 29 lipca 1997 r. Minister ustalił, że wnioskiem z dnia 11 lutego 2002 r. Instytut [...] wystąpił o wydanie decyzji w trybie art. 2 w/w ustawy w stosunku m. in. do działki nr [...] położonej w Z. Organ odwoławczy ustalił, iż skarżący Instytut zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu 29 lipca 1997 r. był jednostką badawczo - rozwojową działającą na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo - rozwojowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 159, poz. 993 ze zm.) oraz uchwały nr [...] Prezydium Rządu z dnia [...] stycznia 1951 r. ([...]) i zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...]1996r. w sprawie połączenia Instytutu [...] i Z. Powyższa jednostka badawczo - rozwojowa uzyskała status państwowego instytutu badawczego i używa nazwy Instytut [...] i została wpisana do KRS pod pozycją[...]. Minister ustalił, że w dniu 29 lipca 1997 r. przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] kwietnia 2001 r. sygn. akt [...] dotyczącego stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z dniem [...] stycznia 1983 r. przez zasiedzenie prawa własności ww. działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w K. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 lipca 2000 r. przez Gminę K. udziału wynoszącego [...] części we własności działki nr[...]. Minister wskazał, że posiadanie przedmiotowej działki przez Instytutu [...] zostało udokumentowane, jednakże jej wykorzystywanie do celów statutowych, w ocenie organu odwoławczego, budzi wątpliwości. Minister ustalił, że z § 3 statutu Instytutu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 24 lipca 1997 r., przedmiotem jego działania było prowadzenie badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych w dziedzinie [...]. Organ II instancji podniósł, iż we wniosku z dnia 11 lutego 2002 r. Instytut [...] wskazał na wykorzystywanie nieruchomości do prowadzenia prac naukowych nad [...] w ramach określonego w statucie przedmiotu działalności, a w piśmie z dnia 27 listopada 2008 r. Instytut stwierdził, iż dowodem na prowadzenie na działce nr [...] doświadczeń nad [...] są wyniki, które były przedstawione na [...] Konferencji [...]. Minister ustalił, że w aktach sprawy znajdują się także oświadczenia Dyrektora Instytutu z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] maja 2010 r., w których wskazano, że teren stanowiący działkę nr[...] , w dniu [...] lipca 1997 r., i w dniu 5 grudnia 1990 r., wykorzystywany był do prowadzenia prac naukowych [...]. Minister zauważył jednakże, iż zawarte w powyższych dokumentach twierdzenia i oświadczenia nie zostały poparte żadnymi dowodami. W oświadczeniu z dnia [...] maja 2010 r. jako załączniki wskazano na plik dokumentów jako załączniki, jednakże z odręcznej notatki sporządzonej przez pracownika organu I instancji wynika, że wskazane dokumenty nie zostały dołączone. Zdaniem Ministra nie można uznać, że powyższe oświadczenia zostały poparte znajdującymi się w aktach sprawy dokumentami dotyczącymi[...] , a także danymi z Głównego Urzędu Statystycznego, czy też uchwałą Nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] grudnia 1967r., bowiem dokumenty te dotyczą lat [...] i [...], a także [...] i nie mogą stanowić dowodu na dzień 5 grudnia 1990 r. W ocenie Ministra sprawa wymaga w związku z powyższym ponownego wyjaśnienia i uzupełnienia przez organ wojewódzki. Ponadto zdaniem Ministra ponownym wyjaśnieniom winna podlegać kwestia ustalenia, czy w sprawie wystąpiła przesłanka braku legitymowania się przez Instytut dokumentami o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości. Ze znajdującego się bowiem w aktach sprawy pisma Ministerstwa Rolnictwa z [...] października 1954 r. wynika, że Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] września 1954 r. wyraził zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie, w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) Instytutowi [...] w Z. Minister zauważył, że dekret z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w którym w art. 1 wskazano, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami dekretu. Zgodnie natomiast z § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r.w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354), przekazanie w przypadku, gdy podlega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w pozostałych przypadkach - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej. Minister stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się odpis protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1954 r. dotyczący przekazania przez Ministerstwo Obrony Narodowej – [...] w zarząd i użytkowanie [...] Instytutowi [...] parcel wskazanych w załącznikach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7. Nie jest jednak wiadomym jakich konkretnie parcel dotyczył ten protokół, bowiem brak jest w aktach sprawy załączników w nim wymienionych. W związku z tym ustaleniom winno podlegać jakie grunty zostały przekazane w/w protokołem zdawczo-odbiorczym Instytutowi[...] , i czy obejmują one także przedmiotową działkę. Gdyby bowiem okazało się, że w skład gruntów objętych tym protokołem wchodzi działka nr[...], wówczas zdaniem Ministra nie mogłoby dojść do uwłaszczenia na podstawie art. 2 ust. 1 ww. ustawy z 24 kwietnia 1997 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania Gminy K. organ II instancji wskazał, że późniejsza decyzja komunalizacyjna z [...] maja 2005 r. dotycząca nabycia prawa własności z dniem 1 lipca 2000 r., nie wpływa na uwłaszczenie, zaś przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. nie wykluczał uwłaszczenia nieruchomościami rolnymi. Reasumując Minister uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Instytut [...] zarzucając jej błędną wykładnię art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 2 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podnieść należy, że organ II instancji nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 kpa organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy Minister zasadnie uznał, że sprawa uwłaszczenia Instytutu [...] wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym czy nie przekroczył on granic jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 kpa. Uchyloną przez Ministra Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 29 lipca 1997 r. przez Instytut [.....] prawa użytkowania wieczystego gruntu, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonego w jednostce ewidencyjnej K. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 75, poz. 467 ze zm.), zgodnie z którym z dniem wejścia w życie ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, znajdujące się w posiadaniu jednostki badawczo-rozwojowej, która w dniu 5 grudnia 1990 r. nie legitymowała się dokumentami o ich przekazaniu wydanymi w formie przewidzianej prawem i wykorzystywane przez tę jednostkę do celów statutowych, stają się przedmiotem użytkowania wieczystego tej jednostki. Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ I instancji wydając decyzję uwłaszczeniową nie dokonał kluczowych ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych istotnych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić bowiem należy, że z treści cytowanego wyżej art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. jednoznacznie wynika, że obowiązkiem organu administracji wydającego w tym trybie decyzję uwłaszczeniową jest zbadanie stanu faktycznego i prawnego istniejącego zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dacie 29 lipca 1997 r. W niniejszej sprawie wymagało ustalenia m.in. czy w dacie 5 grudnia 1990 r. Instytut [...] nie legitymował się dokumentami o przekazaniu działki nr [...] wydanym w formie prawem przewidzianej oraz czy w tej dacie grunt wykorzystywany był przez tę jednostkę do celów statutowych. W ocenie Sądu należy przyznać rację Ministrowi, że Wojewoda nie podjął wszystkich czynności mających na celu ustalenia czy przedmiotowa działka nie została przekazana Instytutowi protokołem zdawczo-odbiorczym z dnia [...] grudnia 1954 r. jak słusznie bowiem zauważył minister ustalenia organu I instancji w tym zakresie są niepełne. Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. powołał się na pismo Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 2008 r., z którego miało wynikać, że skarżący Instytut nie legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu działki nr[...]. Tymczasem z pisma powyższego wynika jedynie, że w zasobach archiwalnych Starostwa nie znajduje się decyzja o przekazaniu w zarząd przedmiotowej nieruchomości Instytutowi[...]. Zdaniem Sądu powyższe nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana Instytutowi w formie prawem przewidzianym. Tym bardziej, że skarżący Instytut we wniosku z 11 lutego 2002 r. powołuje się na okoliczności, że włada m.in. przedmiotową nieruchomością w sposób ciągły od 1954 r. na podstawie decyzji Ministra Obrony Narodowej z [...] września 1954 r. przekazanej mu pismem Ministerstwa Rolnictwa z [...] października 1954 r. Ze znajdującego się zaś w aktach administracyjnych tego pisma wynika, że Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] września 1954 r. wyraził zgodę na przekazanie w zarząd i użytkowanie Instytutowi [...] parceli [...] w Z. w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. (k.167). Jak słusznie zauważył Minister w piśmie powyższym chodzi o dekret o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie zaś z aktem wykonawczym wydanym na podstawie tego dekretu tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z 2 sierpnia 1949 r. przekazanie w przypadku, gdy polega ono na oddaniu nieruchomości w zarząd i użytkowanie bez zobowiązania wykonawcy do dokonania inwestycji zastępczych, dokonuje się w formie protokołu zdawczo-odbiorczego (§ 9). W aktach administracyjnych (k.195) znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z [...] grudnia 1954 r., którym przekazano Instytutowi [...] w zarząd i użytkowanie parcele wykazane w załącznikach. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, czy w/w decyzja z [...] września 1954 r. oraz protokół z [...] grudnia 1954 r. nie dotyczy przedmiotowej działki. Poczynienie zaś powyższych ustaleń będzie stanowiło punkt wyjścia dla ustalenia (jeśli okaże się, że Instytut nie legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. dokumentem przekazującym mu działkę nr [...] w formie prawem przewidzianej) czy działka ta jest wykorzystywana przez Instytut do celów statutowych. Kwestia bowiem posiadania przedmiotowej działki przez skarżący Instytut w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu 29 lipca 1997 r. jest w sprawie bezsporna. W przeciwnym wypadku bowiem (gdy okaże się, że działka nr [...] została przekazana w zarząd i użytkowanie skarżącemu Instytutowi na podstawie decyzji z [...] września 1954 r. i następnie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 1954 r.) ustalenie kwestii wykorzystywania jej przez Instytut do celów statutowych stanie się zbędne. Jak wynika bowiem z treści art. 2 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. przesłanki w nim wymienione muszą być spełnione łącznie. Wyjaśnienie tych okoliczności nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym (w ramach uzupełniającego postępowania odwoławczego), gdyż oznaczałoby to w istocie, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia stanu faktycznego, zostałyby dokonane po raz pierwszy przez organ II instancji. To zaś mogłoby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), gwarantującej stronom prawo do dwukrotnego rozpatrzenia ich sprawy. Przemawiało to za zasadnością uchylenia przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody[...] . Zgodnie bowiem z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest zobowiązany również w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), jak również ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa) i jako dowód dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W niniejszej sprawie organ I instancji powyższym wymaganiom nie sprostał, w związku z czym należało uznać, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa, a przy ocenie materiału dowodowego organ odwoławczy nie uchybił zasadzie swobodnej oceny dowodu wyrażonej w art. 80 kpa i nie naruszył zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Zauważyć też należy, że przyczyny dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 kpa znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji i trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchybienia procesowe, jakimi dotknięte było postępowanie przed organem I instancji czyni niemożliwym odniesienie się na tym etapie do kwestii związanych z merytoryczną oceną decyzji tego organu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest jak zaznaczono wcześniej wyłącznie ocena czy Minister Infrastruktury uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia nie przekroczył granic jakie organowi odwoławczemu wyznaczył przepis art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.