I SA/Wa 1470/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Skiba Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi D. S. i M. S. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę własności nieruchomości 1. oddala skargę; 2. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. G., prowadzącego działalność w ramach Spółki Komandytowej – [...] - Spółka Adwokacko-Radcowska [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. S., prowadzącego Kancelarię Indywidualną w W., ulica [...] lokal [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. i M. S. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę J. własności gruntu, stanowiącego część nieruchomości położonej w J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] obecnie nr [...] o pow. [...] ha, o urządzonej księdze wieczystej nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa podał, że Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę J. prawa własności opisanej wyżej nieruchomości. Minister Budownictwa, po rozpoznaniu odwołania D. i M. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] maja 2006 r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda Dolnośląski ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę J. własności przedmiotowego gruntu. Minister Budownictwa stwierdził, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: – zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, – pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, – braku przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. Minister Budownictwa podał, że pismem z dnia 23 października 2005 r. D. i M. S. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę J. - w odniesieniu do działki nr [...], z której powierzchnia [...] m2 przeszła pod drogę gminną (dz. nr [...]). Z ustaleń Ministra Budownictwa wynika, że D. i M. S. aktem notarialnym z dnia [...] września 1980 r. Rep. [...] nabyli działkę nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów działka nr [...], chociaż przebieg granicy działki nie uległ zmianie, uzyskała nową powierzchnię wyliczoną ze współrzędnych z pomiarów bezpośrednich, która wyniosła [...] ha, a nie jak wskazano w akcie notarialnym z dnia [...] września 1980 r. – [...] ha. Minister Budownictwa wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] został zatwierdzony m. in. podział działki nr [...], w wyniku którego powstały działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] zajęta pod [...], została wykupiona od właścicieli aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r. Rep. [...]. Minister Budownictwa podał również, że z akt sprawy wynika, że w chwili nabycia przez D. i M. S. działki nr [...], istniała również działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca drogę. W wyniku odnowienia ewidencji gruntów powierzchnia działki nr [...] uległa zmianie i wyniosła [...] ha, a następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Zdaniem Ministra Budownictwa, z akt sprawy wynika, że działka nr [...] nie jest zajęta pod drogę, natomiast działka nr [...] sąsiadująca z działką nr [...], stanowi drogę wewnętrzną, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie każda bowiem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną; by uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Z akt sprawy nie wynika, aby jakakolwiek część działki nr [...] weszła w skład obecnej działki nr [...]. Minister Budownictwa podkreślił, iż prowadząc postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., organ orzekający bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. Niespełnienie którejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość wydania przez organ decyzji deklaratoryjnej, potwierdzającej stan zaistniały z mocy samego prawa, a w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka dotycząca zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Minister Budownictwa wyjaśnił również, że podnoszone w odwołaniu zarzuty dotyczące różnic w powierzchniach nieruchomości, wynikające z przeprowadzonego w 1996 r. odnowienia ewidencji gruntów, nie należą do postępowania prowadzonego na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a właściwym w sprawie ich wyjaśnienia jest organ prowadzący ewidencję gruntów, gdyż sprawy te nie należą do właściwości Ministra Budownictwa. Dodatkowo Minister Budownictwa stwierdził, że z analizy materiału dowodowego wynika, że załączona uprzednio kopia zdjęcia lotniczego wskazuje, że nałożone na zdjęcie granice i numery działek ewidencyjnych zostały przesunięte w stosunku do przedstawionego na zdjęciu obrazu terenu. Skargę na decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. i M. S. podnosząc, że sprawa nie została przez organy administracji należycie i rzetelnie wyjaśniona; droga nr [...] przebiega obok ich drogi, i drogi tej nie było w rzeczywistości, ponieważ nikt jej nie użytkował; dobry dojazd potrzebny był skarżącym, ponieważ budowali szklarnię i nowy dom; wykonany na ich gruncie skarżących przejazd posłużył w latach budowy infrastruktury ul. [...] w 1991 - 1996 r. za ich pozwoleniem do korzystania z ich drogi w ramach pomocy sąsiedzkiej innym; od dwóch i pół roku droga nie jest udostępniana sąsiadom. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę J. własności gruntu, stanowiącego część nieruchomości stanowiącej współwłasność D. i M. małż. S.. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w 2005 r. wskutek wniosku D. i M. małż. S. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę J. części ich nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], pomniejszonej o [...] ha, z którego utworzono działkę nr [...] stanowiącą drogę. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę J. własności nieruchomości, położonej w J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...], obecnie nr [...] o pow. [...] ha, o urządzonej księdze wieczystej nr [...]. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Przepis ten oznacza, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli (1) w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, (2) nie stanowiły ich własności, a (3) były zajęte pod drogi publiczne. Niewystąpienie choćby jednej z tych przesłanek powoduje, że określony grunt nie staje się z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz U. Nr 14, poz. 60), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., drogami publicznymi ze względu na funkcje w sieci drogowej były drogi zaliczane do jednej z następujących kategorii: (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi gminne oraz lokalne miejskie, i (4) drogi zakładowe. Z akt sprawy wynika, że D. i M. małż. S. stali się współwłaścicielami działki nr [...] na mocy aktu notarialnego z dnia [...] września 1980 r. W chwili nabywania przez skarżących nieruchomości, w operacie ewidencji gruntów z 1973 r., w jednostce rejestrowej nr [...], ujawniona była również działka nr [...], oznaczona jako droga stanowiąca własność Skarbu Państwa, a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1992 r. stwierdził nabycie przez Gminę J. z mocy prawa własności tej nieruchomości, stanowiącej drogę, położonej w J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha. W 1996 r. dokonano odnowienia ewidencji gruntów dla części obrębu [...] miasta J. Po odnowieniu, z porównania mapy katastralnej z mapą z odnowienia ewidencji gruntów wynika, iż przebieg granic działki nr [...] nie uległ zmianie. Prezydent Miasta J. w 2002 r. prowadził postępowanie dotyczące regulacji linii brzegowej [...], w rezultacie którego dokonano podziału działki nr [...] stanowiącej współwłasność D. i M. małż. S. oraz działki nr [...] stanowiącej własność Gminy J. Z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] zajęta pod [...] została wykupiona od współwłaścicieli aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r., natomiast działka nr [...] nadal stanowi własność D. i M. małż. S. Działka nr [...], będąca drogą, stanowiąca własność Gminy J. również uległa podziałowi na działkę nr [...] zajętą pod [...] oraz działki nr [...] i nr [...] stanowiące drogi gminne. Sąd podziela stanowisko organu, że nie miało miejsca zajęcie pod drogę przed 31 grudnia 1998 r. części gruntów działki nr [...]. Droga oznaczona jako działka nr [...] istnieje od 1973 r., a w wyniku dokonanego w 2002 r. podziału otrzymała nr [...] i zgodnie z pismem Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J. z dnia 31 marca 2006 r. stanowi drogę wewnątrzosiedlową o nieurządzonej nawierzchni. Zatem grunt oznaczony jako działka nr [...] (wydzielony z działki nr [...]) nie wywodzi się z działki nr [...] objętej skargą, bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił odrębną nieruchomość, której właścicielem była Gmina J. Sąd podziela stanowisko organu, że działka nr [...] nie jest zajęta pod drogę, natomiast działka nr [...] sąsiadująca z działką nr [...], stanowi drogę wewnętrzną, która nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. Nie każda bowiem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną; by uzyskała taki status musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Z akt sprawy nie wynika, aby jakakolwiek część działki nr [...] weszła w skład obecnej działki nr [...]. Skoro zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność D. i M. małż. S. nie pozostawała we władaniu Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego, i nie była zajęta pod drogę publiczną, to oznacza, że nie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.