I SA/Wa 1470/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B. M., K. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w części dotyczącej orzeczenia o nie złożeniu wniosku o ustalenie odszkodowania przez B. M. i K. M. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę – Miasto O. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] w O., oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za powyższą nieruchomość w wysokości [...] zł i przyznał je w całości na rzecz J. B. i J. B. (współwłaścicieli ½ cz. ww. gruntu). Organ wskazał, że kwota ta stanowi połowę wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania odszkodowawczego w związku z nie złożeniem wniosku o odszkodowanie przez B. i E. M. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. B., J. B., B. M. i K. M., w części dotyczącej nieprzyznania odszkodowania za połowę nieruchomości na rzecz B. M. i K. M. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, wskazując że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie sporządzony został w sposób wadliwy. Organ podzielił również zarzut odwołania co do ustalenia odszkodowania jedynie za część nieruchomości zajętej pod drogę, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 30 sierpnia 2005 r., w którym B. M. i K. M. zrzekli się prawa do odszkodowania na rzecz pozostałych właścicieli. Na skutek skargi J. B. i J. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2104/09 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w części w jakiej uchyla ona decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz skarżących. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z treści odwołania wynika, że dotyczy ono jedynie części decyzji, uznającej że B. M. i E. M. nie złożyli wniosku o odszkodowanie. Tym samym w pozostałym zakresie, a więc dotyczącym przyznania odszkodowania małż. B., decyzja Starosty [...] stała się ostateczna. Uchylając tę decyzję w całości Wojewoda [...] rażąco naruszył przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "kpa". Pismem z dnia 18 października 2010 r. B. M. i K. M. wystąpili do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w części dotyczącej orzeczenia o nie złożeniu wniosku o ustalenie odszkodowania przez B. M. i K. M. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w zaskarżonej części i wskazał, że jak wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2010 r., Sąd objął kontrolą ww. decyzję tylko w części, której dotyczyła skarga J. i J. B., a zatem decyzja ta w części dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania na rzecz B. M. i K. M. nie została objęta oceną sądu. W niniejszej sprawie organ wojewódzki uznał, że sprawa nie została wszechstronnie zbadana przez organ I instancji, skoro pominął B. M. i K. M. przy ustalaniu odszkodowania, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się ich pismo z dnia 30 sierpnia 2005 r., którym przenoszą prawo do odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na rzecz pozostałych współwłaścicieli, tj. J. i J. B. Skoro zatem Wojewoda uznał, że organ I instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, koniecznym stało się, zgodnie z art. 138 § 2 kpa i art. 15 kpa, przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia w celu podjęcia działań zmierzających do wypełnienia dyspozycji określonej w art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że brak było podstaw do uznania, aby decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w zaskarżonej przez B. M. i K. M. części, rażąco naruszała prawo – art. 138 § 2 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, czy Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. rażąco naruszył prawo, tzn. czy doszło do naruszenia wskazanego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji) organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] orzekł o braku wniosku o przyznanie odszkodowania B. M. i K. M., mimo iż w aktach znajduje się oświadczenie tych osób z dnia 30 sierpnia 2005 r., którym przenoszą swoje prawo do odszkodowania na rzecz małż. B. Organ I instancji nie zbadał, czy oświadczenie to zostało sporządzone w przewidzianej prawem formie, oraz wskazał, iż w innym przypadku przedmiotowe oświadczenie powinno być rozpatrywane jako wniosek o odszkodowanie. Wobec ustawowo nałożonego na starostę obowiązku ustalenia odszkodowania oraz wyrażoną w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Tym samym Starosta [...] zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia materiału dowodowego i wydania stosownej decyzji w sprawie przyznania odszkodowania za część nieruchomości stanowiącej współwłasności B. M. i K. M. Wobec powyższego brak było podstaw do uznania, że kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja, w zaskarżonej części, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. M. i K. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. w większości odnosiła się do sposobu ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, które to zagadnienie nie było przedmiotem odwołania skarżących. Organ wskazał ponadto, że skarżący zrzekli się odszkodowania na rzecz pozostałych właścicieli nieruchomości, które to zrzeczenie, aby było prawnie skuteczne, powinno zostać złożone w formie aktu notarialnego. Zdaniem skarżących takie stanowisko narusza przepis art. 6 i art. 7 kpa, oraz zasadę prawdy obiektywnej oraz uwzględniania w postępowaniu i przy załatwianiu sprawy interesu społecznego i słusznego interesu jednostki. Skarżący jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości powinni bowiem swobodnie dysponować należnym im odszkodowaniem, a inne stanowisko powoduje ograniczenie prawa własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] maja 2011 r. nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek wniosku B. M. i K. M. z dnia 18 października 2010 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w części w jakiej uchyla ona decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., dotyczącej orzeczenia o nie złożeniu przez skarżących wniosku o ustalenie odszkodowania, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając powyższy wniosek Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2011 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji w zaskarżonej części, a decyzją datowaną na dzień [...] czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał tę decyzję w mocy. Na wstępie zaznaczyć należy, że wyrażona w art. 16 kpa zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia decyzji administracyjnych jest stwierdzenie jej nieważności, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie można stosować wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem, albo uchylono obowiązki. Wynika z tego, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest również pogląd, który Sąd w obecnym składzie podziela, że stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zatem obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie nie tylko tego jaki przepis prawa został naruszony, ale również dlaczego to naruszenie organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Przedmiotem badania pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek w niniejszej sprawie poddana została kasacyjna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podzielić należy stanowisko organów nadzoru, że w sprawie tej wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa, w zaskarżonej części. Decyzja organu I instancji jest bowiem wadliwa ponieważ organ nie zbadał wszechstronnie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] stwierdził bowiem, że Starosta [...], orzekając w decyzji z dnia [...] maja 2009 r., w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), orzekł o braku wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod ul. [...] w O. pochodzącego od B. i E. M., podczas gdy w aktach sprawy znajduje się oświadczenie B. M. i K. M. z dnia 30 sierpnia 2005 r., którym przenoszą swoje prawo do odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. J. i J. B. Organ I instancji nie zbadał przy tym, czy oświadczenie to zostało sporządzone w przewidzianej prawem formie, bowiem w innym przypadku powinno być ono rozpatrywane jako wniosek o odszkodowanie. Aby zatem ocenić, czy powyższym oświadczeniem skarżący skutecznie zrzekli się przysługującego im odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli, czy też ewentualnie należy ww. pismo z dnia 30 sierpnia 2005 r. traktować jako wniosek o odszkodowanie, niezbędnym jest przeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego, a następnie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący dokumentacji zgromadzonej w sprawie (art. 7 i art. 77 kpa). Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie prawdy obiektywnej. Podzielić należy przy tym stanowisko Ministra, że w niniejszej sprawie Starosta [...] orzekając o nie złożeniu przez skarżących wniosku o odszkodowanie nie wziął pod uwagę ich oświadczenia z dnia 30 sierpnia 2005 r. Taki natomiast brak decyzji nie może być konwalidowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Tym samym zarówno zaskarżone decyzje, jak również kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. zapewniają ochronę prawa skarżących do domagania się podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, mając na względzie słuszny interes strony. Za niezasadne tym samym należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez Wojewodę [...] przepisów art. art. 6 i 7 kpa. W związku z tym uznać należało, że organy nadzoru słusznie stwierdziły, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r., w części dotyczącej orzeczenia o nie złożeniu przez skarżących wniosku o ustalenie odszkodowania rażąco narusza przepis art. 138 § 2 kpa, gdyż okoliczności, których wyjaśnienie nakazał w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy były niezbędne dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie mogły zostać wyjaśnione w toku uzupełniającego postępowania dowodowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.