I SA/Wa 1472/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi F. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości przez gminę oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] i umorzył w całości postępowanie przed organem pierwszej instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2005 r. uzupełnionym w dniu 29 kwietnia 2006 r. F. K. i W. Z. wystąpili o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną gminną – ul. [...], położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność M. P. w ½ części i Skarbu Państwa w ½ części. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872), decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] prawa własności ww. nieruchomości zajętej pod część drogi publicznej, gminnej – ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła F. K. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrując sprawę niniejszą podniósł, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powyższe oznacza, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. W związku z powyższym organ rozpatrujący wniosek zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać legitymację procesową wnioskodawcy i w sytuacji stwierdzenia braku tej legitymacji wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie. Organ II instancji wskazał, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998 r. była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Stroną mogą być także osoby, które wykażą swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca część dawnej działki nr [...] o pow. [...] ha przed dniem 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność M. P. i W. Z.. Spadek po W. Z. nabył W. Z. i F. K., a spadek po M. P. nabyły B. S. i E. J. Organ odwoławczy ustalił również, że umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1982 r. Rep. A Nr [...] W. Z. zrzekł się na rzecz Skarbu Państwa przysługującego mu udziału w wysokości 1/2 części w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha (stanowiącej obecnie działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha) i na podstawie tego aktu notarialnego w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki w ½ części został wpisany Prezydent [...] jako organ reprezentujący Skarb Państwa. W chwili obecnej w ww. księdze wieczystej jako właściciele działki nr [...] ujawnieni są Miasto [...] w ½ części oraz B. S. w ¼ części i E. J. w ¼ części. Minister wskazał, że z materiału dowodowego nie wynika, by F. K. i W. Z. posiadali w dniu 31 grudnia 1998 r. lub obecnie prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości, skoro ich poprzednik prawny zrzekł się prawa jej własności na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji powyższego wnioskodawcy nie wykazali prawa własności ani innych praw rzeczowych do spornej działki, co oznacza, że nie mieli interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister stwierdził, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęta wadliwie i brak jest podstaw do jego prowadzenia, to podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. K. zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez ich niezastosowanie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyznaje skarżącej uprawnienie do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, w związku z czym przysługuje jej do niej prawo własności i w konsekwencji prawo żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie F. K. i W. Z. wnieśli o wydanie przez organ decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Treść powyższego przepisu wskazuje, że stronami postępowania są: osoba, która w dniu 31 grudnia 1998r była właścicielem nieruchomości oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że jako współwłaściciel działki nr [...] został ujawniony Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 1982r., mocą której poprzednik prawny skarżącej m.in. zrzekł się udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co oznacza, że w dniu 31 grudnia 1998 r. i obecnie następcy prawni W. Z. nie są właścicielami tej nieruchomości. Aktualnie w ww. księdze wieczystej jako właściciele działki nr [...] ujawnieni są Miasto [...] w ½ części oraz B. S. i E. J. po ¼ części każda z nich. Skarżącej nie przysługuje więc do tej nieruchomości żaden tytuł prawny. Stosownie zaś do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa. Powszechnie przyjęte jest zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że pojęcie "interes prawny" użyte w powyższym przepisie oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes ten wynika z przepisu prawa materialnego, który w okolicznościach danej sprawy daje podstawę do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Jeżeli osoba żądająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może wykazać się tak rozumianym interesem prawnym, to organ powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ewentualnie odmówić jego wszczęcia, jeżeli w sposób oczywisty wynika z samego wniosku, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego w jego wszczęciu (art. 61a § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej niniejszym postępowaniem. Oznacza to, że po stronie skarżącej brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., umożliwiającego wszczęcie na jej wniosek postępowania w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem takiego postępowania nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozciąga działanie jej przepisów na nieruchomości, które w różny sposób przeszły na własność państwa – zostały wywłaszczone w rozumieniu jej przepisów. To rozwiązanie ma dwa aspekty – art. 216 wymienia przepisy i akty prawne, na podstawie których dokonało się wywłaszczenie oraz wskazuje, które przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami mają zastosowanie do tych nieruchomości. Generalną zasadą art. 216 jest, że do stanów sprzed dnia wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się przepisy rozdziału 6 działu III. Rozdział ten zamieszczony w Dziale III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości" nosi tytuł "zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Z kolei ust. 2 pkt 1 art. 216 stanowi, że przepisy ww. rozdziału stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na podstawie art. 5 i art. 13 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. z Nr 35, poz. 240 ze zm.), jako przeznaczonej pod ulicę. Zgodnie z przyjętą przez ówczesnego ustawodawcę konstrukcją prawną, właściciel nieruchomości, podlegającej podziałowi, obowiązany był odstąpić bezpłatnie na własność gminy (Skarbu Państwa) grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla w ilości, nie przekraczającej 20% wartości wszystkich działek (art. 13 ust. 1). Z aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1982 r., mocą którego W. Z. zrzekł się prawa własności swojego udziału w działce nr [...] (obecnie działka nr [...] i [...]) na rzecz Skarbu Państwa wynika, że zrzeczenie to wynikało z zastrzeżenia o bezpłatnym odstąpieniu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa zawartego w zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W tej sytuacji przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania, gdyż jak wskazano wyżej dotyczy on postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. W świetle powyższego prawidłowo organ II instancji uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż nie przysługuje jej tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości. Wbrew zarzutom skargi również przysługujące jej roszczenie o zwrot nieruchomości nie daje jej uprawnień do wszczęcia postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy, gdyż jak wskazano zasadnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jej poprzednik prawny w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1982 r. zrzekł się udziału wprawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a to oznacza, że w tej dacie Skarb Państwa stał z mocy prawa współwłaścicielem tej nieruchomości w miejsce W. Z. W tej sytuacji prawidłowo organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe biorąc pod uwagę okoliczność, że organ I instancji prowadził je na podstawie wniosku osób nie posiadających legitymacji do jego wszczęcia w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.