I SA/Wa 1473/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Kamil Kowalewski, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi O. L. i M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2023 r. nr DN.gn.625.246.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę Decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. DN.gn.625.246.2021 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej jako minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołań [...] (dalej jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 5 listopada 2021 r. znak: WS-III.7515.2.85.2019.BK stwierdzającą, że postępowanie z wniosku skarżących w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej: PPRN w [...]) z dnia 28 sierpnia 1951 r. znak: [...], w części dotyczącej nieruchomości stanowiących w chwili przejęcia własność [...] zostało umorzone z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491, dalej jako ustawa). W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Minister uznał, że orzeczenie PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. – w świetle całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie – zostało doręczone (ogłoszone) najpóźniej w kwietniu 1965 r. Minister podkreślił, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. nastąpiło w dniu 5 czerwca 2019 r., tj. po upływie 30 lat od jego doręczenia (ogłoszenia), to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa, co oznacza brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. W skardze na ww. decyzję skarżący zarzucili ministrowi: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji w o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej, naruszenie art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie, iż od daty doręczenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r., znak: [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości [...], upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w [...], który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości, - zasądzenie na rzecz skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika reprezentującego skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2 uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1951 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Wyłożył to także minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2, 21, 64 czy art. 77. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016 r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło też do błędów w ustaleniach faktycznych, jak i do naruszenia art. 7, 77 § 1, czy art. 80 kpa. Jedynym ustaleniem istotnym z punktu widzenia art. 2 ustawy było określenie daty kwestionowanego w ramach nadzoru orzeczenia, i określenie czy doszło do upływu 30 lat od daty jego ogłoszenia lub doręczenia – co w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości. Minister racjonalnie i rzeczowo wytrącił ww. zarzut wskazując na to, że orzeczenie weszło do obrotu najpóźniej w kwietniu 1965 r. i zostało wykonane, zaś powoływanie się po 70-ciu latach na brak dokumentów związanych z ww. nacjonalizacją – stanowi nadużycie prawa. Jak podano, z orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. wynika, że miało ono zostać podane do wiadomości przez wyłożenie do publicznego wglądu w PPRN w [...], w Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...] oraz u sołtysa gromady [...] w ciągu 7 dni od dnia powiadomienia zainteresowanych o terminie wyłożenia przez ogłoszenie na tablicy urzędowej w PPRN w [...], PGRN w [...] oraz przez publiczne ogłoszenie w gromadzie [...]. W ciągu 14 dni od dnia następnego po ukończeniu terminu wyłożenia orzeczenia do wglądu służyło stronom prawo wniesienia odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Minister podał wprawdzie, że nie udało się odnaleźć dokumentacji dotyczącej publikacji orzeczenia PPRN w [...] lub jego ogłoszenia albo wyłożenia do wglądu. Zauważył jednak, że na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się adnotacja sołtysa gromady [...], potwierdzająca ogłoszenie orzeczenia w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości ziemskich. Z adnotacji podpisanej przez sołtysa gromady wynika, że ww. orzeczenie PPRN sołtys podał do powszechnej wiadomości zainteresowanym gromady [...] przez odczytanie na zebraniu gromadzkim w dniu 30 października 1951 r. Jednocześnie na tym zebraniu sołtys podał do wiadomości, że orzeczenie było do wglądu u sołtysa i w Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...]. Minister wyjaśnił, że z lektury tej adnotacji wynika, że do powszechnej wiadomości było podane orzeczenie PPRN w [...] z dnia 18 października 1951 r. podczas gdy w sprawie mamy do czynienia z orzeczeniem PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. Wg organu trudno jest więc ocenić, czy w sprawie zaszła omyłka w podaniu daty orzeczenia, czy też podano do wiadomości inne orzeczenie. Skoro jednak adnotacja podpisana przez sołtysa gromady znajduje się na odwrocie kwestionowanego orzeczenia PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. to okoliczność ta wskazuje, że do powszechnej wiadomości musiało zostać podane właśnie orzeczenie z dnia 28 sierpnia 1951 r. Niemniej trzeba podkreślić, że w okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu centralnym okres przechowywania wynosił 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Stąd powoływanie się przez stronę skarżącą na brak odnalezienia dokumentów potwierdzających "publikację" ww. orzeczenia – w świetle ww. przepisów nie znajduje uzasadnienia. Wywodzenie z tej okoliczności pozytywnych dla strony skutków prawnych jest zatem chybione. Wreszcie, minister ustalił także, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] postanowieniem z dnia 28 grudnia 1964 r. znak: [...] postanowiło zaktualizować w oparciu o rejestr pomiarowo- klasyfikacyjny, zatwierdzony decyzją PPRN w [...] z dnia 25 listopada 1964 r. znak: [...] w sprawie wymiany gruntów we wsi [...], gromada [...], orzeczenie PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. znak: [...], w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych we wsi [...]. Na postanowieniu tym znajduje się klauzula, że postanowienie stało się ostateczne w rozumieniu art. 190 kpa z datą wpisu 22 kwietnia 1965 r. Także na orzeczeniu PPRN w [...] z dnia 28 sierpnia 1951 r. znajduje się klauzula, że orzeczenie stało się ostateczne w rozumieniu art. 190 kpa z datą wpisu klauzuli 22 kwietnia 1965 r. Stąd, wątpliwości Sądu nie budzi kwestia upływu określonego w ustawie 30-letniego terminu determinującego umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa. Sąd nie dopatrzył się też potrzeby z urzędu zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 7 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).