I SA/Wa 1474/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2005 r. do Starosty [...] wpłynął wniosek M i M małż. O. oraz H. O. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w L., zajętą pod część [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka ewid. nr [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu [...] października 2005 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na rzecz M. i M. małż O. oraz H. O. Po rozpoznaniu złożonego odwołania Gminy L. od powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ wojewódzki zakwestionował aktualność operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, z uwagi na dokonaną nowelizację rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Ponownie rozstrzygając sprawę Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił odszkodowanie na rzecz M. i M. małż. O. za udział w [...] części w kwocie [...] zł i na rzecz H. O. za udział w [...] części w kwocie [...] zł. w nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...] z obrębu [...], o pow. [...] m2, zajętej pod publiczną drogę gminną - [...] w L., zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. w terminie ustalonym w orzeczeniu. Podjętą decyzję organ uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki przewidziane w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a kwotę odszkodowania ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] października 2012 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Przy czym ww. opinia biegłego nie budziła zastrzeżeń organu pod względem formalnym. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta wskazując na nieprawidłową (zawyżoną) wycenę wartości rynkowej nieruchomości oraz naruszenie. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2013 r., nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 73 § 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odszkodowanie za nieruchomości, pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne jest ustalane według zasad określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień [...] października 1998 r., zaś wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Określenie wartości nieruchomości następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 ww. ustawy. Organ podniósł, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 2004 r. J. P. darowała siostrze H. O. udział w [...] części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Przy czym współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości byli także M. i M. małż. O. Wojewoda stwierdził, że sporządzony w dniu [...] października 2012 r. operat szacunkowy, podlega ocenie organu (art. 75 kpa) pod względem formalnym tak jak każdy inny dowód w sprawie. Ocena ta nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność sporządzonej opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Wskazał także, iż ww. opinia może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania. Na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. rzeczoznawca określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wycenił on przedmiotową nieruchomość na podstawie cen transakcyjnych gruntów o przeznaczeniu pod drogi publiczne. Wskazana opinia wykonana została zgodnie z § 36 ust. 4 zmienionego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Spełnione zostały także wymagania przepisu § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, tj. aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście transakcji nieruchomościami (w niniejszej sprawie wzięto pod uwagę 24 transakcje). Przy czym biegły zbadał obszar miejscowości województwa [...] - rynek lokalny i regionalny. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii dotyczącej prawidłowości sporządzonego operatu, tj. danych przyjętych dla analizy rynku i do wyceny organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego, dokonano wnikliwej analizy rynku regionalnego pod kątem istnienia tzw. transakcji drogowych. Na str. 10 opinii biegłego wykazano 24 transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, które spełniały warunek podobieństwa, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. To właśnie w granicach rynku lokalnego najbardziej racjonalne jest poszukiwanie nieruchomości "podobnych". Przy czym zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca uwzględniając, m.in. przedmiot, zakres, cel oraz podobieństwo rynków. Nie ma zatem żadnych wskazań przemawiających za tym, aby w tym zakresie ocena nie była prawidłowa. Szacowana nieruchomość znajduje się na terenie miasta L., a rzeczoznawca na analizowanym (poszerzonym) obszarze - nie tylko gminy, ale i całego województwa znalazł nieruchomości podobne. W tym stanie rzeczy zarzut dotyczący braku wykorzystania danych o transakcjach drogowych wydaje się bezzasadny. Gmina L. zaskarżyła powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: naruszenie art. 153 i 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 2 oraz ust. 3 i z § 36 ust. 1, ust. 2 oraz z § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), poprzez oparcie się na nieaktualnej i sporządzonej w sposób nieprawidłowy (zawyżonej) wycenie rynkowej nieruchomości, co miało wpływ na ustalenie wysokości należnego odszkodowania, a tym samym na rozstrzygnięcie sprawy; naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji. Gmina wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W uzasadnieniu złożonej skargi gmina stwierdziła, że mimo wyraźnego zapisu art. 153 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, nie znając cen nieruchomości podobnych. Żadna z wybranych przez biegłego 24 nieruchomości podobnych nie jest położona w tym samym obrębie, co nieruchomość wyceniana. Położone są wręcz w znacznej odległości od niej. Poza tym powierzchnia działek branych pod uwagę o porównania jest kilka razy większa od powierzchni gruntu wycenianego. W związku z powyższym, rzeczoznawca naruszył dyspozycję § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Błędy te miały wpływ na wycenę nieruchomości, a tym samym wysokość określonego odszkodowania. Gmina zakwestionowała także rodzaje cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę, dokonując obliczenia współczynnika korygującego. Zanegowała również przyznany im wpływ na ustalenie ceny. Jedną z tych cech jest dojazd, który miał aż 10-procentowy wpływ na ustalenie ceny. Pełne uzbrojenie w media oraz możliwość bezpośredniego wjazdu na nieruchomość z ważnych ciągów komunikacyjnych nie mają znaczenia w przypadku nieruchomości będącej drogą publiczną. Działanie to sztucznie zawyża wycenę nieruchomości. Także uwzględnienie cechy "otoczenia" i określenie jej wpływu na cenę nieruchomości (25%), w przypadku nieruchomości będącej drogą publiczną, jest błędne. Cecha ta nie powinna mieć żadnego znaczenia. Z kolei niewzięcie pod uwagę właściwości określonej jako "możliwości alternatywnego wykorzystania" nieruchomości jest niezasadne. Nieruchomość przeznaczona pod drogę nie może być bowiem wykorzystana w inny sposób i w praktyce nie ma możliwości jej zbycia na wolnym rynku. W odpowiedzi ma skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej "ppsa" Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdzone zostało nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości należącej do M. i M. małż. O. oraz H. O. położonej w L., zajętej pod część Alei [...], oznaczonej w ewid. gruntów jako działka ewid. nr [...], w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanego aktu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 za nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, które z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie wniosek został złożony w ustawowym terminie. Istota sporu dotyczy natomiast wysokości przyznanego odszkodowania, zawyżonego w ocenie skarżącej. Kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonej decyzji ma zatem odczytanie normy prawnej zawartej w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określającej zasady ustalania wysokości słusznego odszkodowania. Zgodnie z ww. art. 134 ust. 3 wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, to wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 ugn). Przy tym przepisy te nie mówią o przeznaczeniu ustalanym w decyzji o wywłaszczeniu, lecz o przeznaczeniu ustalanym uprzednio przed wywłaszczeniem. Na tle odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie powoływanego uprzednio art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. chodzi o sposób użytkowania w dacie [...] października 1998 r. nieruchomości przyległych, które decydują o doborze nieruchomości do porównania - jeżeli wycena jest dokonywana w podejściu porównawczym. Wobec tego należy przyjąć, iż ustalając wartość rynkową nieruchomości właściwe jest uwzględnienie przeznaczenia nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia (przejęcia), jedynie w sytuacji, gdy wzięcie pod uwagę tej okoliczności spowoduje zwiększenie wartości rynkowej nieruchomości. Natomiast w sprawach, w których nastąpiło stwierdzenie nabycia z mocy samego prawa gruntu zajętego pod drogę publiczną, przeznaczenie gruntu w stosunku do sposobu jego dotychczasowego wykorzystywania nie uległo zmianie, a rzeczoznawca nie może uwzględniać alternatywnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Regulacja z art. 73 ust. 1 ustawy legalizuje bowiem stan faktyczny na gruncie, który istniał na nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. Dla spraw odszkodowawczych tego rodzaju miarodajny jest więc stan nieruchomości na dzień [...] października 1998 r. Zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przy czym, przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] października 2012 r., przez W. S. Organy obu instancji przyjęły, że operat ten może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania i ocenę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela. Wartość nieruchomości biegły ustalił według aktualnego sposobu jej użytkowania w oparciu o § 36 ust. 6 pkt 1 w zw. z ust. 4 powołanego rozporządzenia, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Wyceny dokonano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Do porównań rzeczoznawca wybrał transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi w aglomeracji [...] (24 transakcje nieruchomościami położonymi w [...]), po wyodrębnieniu nieruchomości o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania prawdziwości twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego zawartych w przedłożonej przez niego opinii. Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Z jego treści wynika, że przez rzeczoznawcę zostały poczynione ustalenia, iż na badanym rynku, tj. aglomeracji [...], wystąpiły transakcje nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek podobieństwa. Należy stwierdzić, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Stan nieruchomości został, zgodnie z § 36 ust. 6 i ust. 4 powołanego rozporządzenia, przyjęty na dzień [...] października 1998 r. Jednocześnie rzeczoznawca wyjaśnił zastosowane podejście i sposób wyceny. Wyjaśnić należy, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można czynić organom obu instancji zarzutu oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. W sytuacji zatem gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zawarta w skardze polemika z przyjętą metodą wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć również należy, że skarżący nie przedłożył własnej, aktualnej kontrwyceny, która określiłaby inną niż ustalona przez rzeczoznawcę wartość odjętego prawa, co z kolei mogłoby rzutować na ocenę przez organ wiarygodności przedmiotowego operatu. Nie przedłożono także opinii organizacji zawodowych rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 stawy o gospodarce nieruchomościami, kwestionującej poprawność rzeczonego operatu. Samo zaś subiektywne przekonanie przedstawicieli gminy o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Z powyższych względów, zarzuty skargi należy uznać za całkowicie nieuzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja jak również decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. W konsekwencji, nie można również podzielić zarzutu skarżącej, dotyczącego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 kpa. Organy obu instancji wnikliwie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, zaś uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi, określone w art. 107 § 3 kpa. Przy czym odmienna ocena strony co do wysokości odszkodowania pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć. Mając na powyższe na uwadze na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.