I SA/Wa 1474/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. [...] Kompani Twórczej na postanowienie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] maja 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia K. K. [...] Kompani Twórczej uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zespół inspektorów [...] Urzędu Wojewódzkiego w O. przeprowadził w dniach [...]-[...] i [...]-[...] lipca 2017 r. kontrolę doraźną Prywatnego Domu Opieki [...] w L., na podstawie upoważnienia Wojewody [...] z [...] czerwca 2017 r. Po zakończeniu postępowania kontrolnego, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Wojewoda wydał kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne, które przekazane zostały pismem z [...] lutego 2018 r. na adres [...], 11-[...] S., gdzie znajduje się siedziba jednostki kontrolowanej - Prywatny Dom Opieki [...]. Zalecenia pokontrolne zawierały ocenę działalności jednostki podlegającej kontroli wynikającą z ustaleń zawartych w protokole kontroli, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób odpowiedzialnych za ich powstanie oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie ich usunięcia. Zalecenia pokontrolne w dniu [...] lutego 2018 r. zostały odebrane przez P. D. z adnotacją - dyrektor (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru). K. K. [...] Kompania Twórcza pismem z [...] marca 2018 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym z [...] lutego 2018 r. wraz z zastrzeżeniami. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. odmówił przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, wskazując, że nie uprawdopodobniono braku winy w uchybieniu terminu. K. K. [...] Kompania Twórcza złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 128 ust. 1- 4 i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i podkreślił, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Minister przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że postępowanie określone w art. 128 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej nie toczy się według przepisów kpa i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej (która wydawana jest dopiero w postępowaniu o nałożeniu kary pieniężnej za nierealizację zaleceń pokontrolnych). Niedopuszczalne jest więc wydawanie w toku tego postępowania postanowień, w tym również postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Tym samym Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia [...] z [...] kwietnia 2018 r. z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania i umarzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. K., działająca pod firmą [...] Kompania Twórcza K. K. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 133 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w zw. z art. 128 ust. 2 tej ustawy - poprzez błędną wykładnię i uznanie, że niedopuszczalne jest wydawanie w toku postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 128 ust. 1-4 ustawy, postanowień w tym również postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, z uwagi na fakt, iż to postępowanie nie toczy się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie kończy się wydaniem decyzji, podczas gdy z literalnego brzmienia art. 133 ustawy o pomocy społecznej wynika, że wobec braku regulacji w ustawie, odpowiednie zastosowanie w postępowaniu kontrolnym mają przepisy kpa dotyczące terminów (rozdział 10 kpa), w tym regulujące kwestię przywrócenia terminu oraz przepisy o doręczeniach (rozdział 8 kpa); - a w konsekwencji: 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 81 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa w zw. z art. 133 ustawy o pomocy społecznej – poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w postępowaniu kontrolnym prowadzonym wobec niej, podczas gdy organy administracyjne obowiązane są stać na straży praworządności oraz podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;  - ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 3 w zw. z art. 128 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich niezastosowanie wobec uznania, że kontrolowana jednostka nie zgłosiła zastrzeżeń w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, podczas gdy wystąpienie pokontrolne z [...] lutego 2018 r. jednostka kontrolowana, prowadzona w ramach działalności gospodarczej pod nazwą [...] Kompania Twórcza K. K., przez osobę fizyczną – K. K., będącą na moment doręczenia w/w wystąpienia dyrektorem jednostki kontrolowanej, otrzymała [...] marca 2018 r., zaś zastrzeżenia do zaleceń z wystąpienia pokontrolnego z [...] lutego 2018 r. zgłosiła pismem z [...] marca 2018 r., złożonym w placówce operatora pocztowego [...] marca 2018 r. z zachowaniem 7- dniowego terminu, o którym mowa w art. 128 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. odmawiające przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uznał, że postępowanie określone w art. 128 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) nie toczy się według przepisów kpa i nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, a tym samym niedopuszczalne jest wydawanie w toku tego postępowania postanowień, w tym również postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest prawidłowe. Zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 128 ustawy o pomocy społecznej - wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust.1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia. (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków. (ust. 4). Zgodzić się trzeba z twierdzeniami organu odwoławczego, że postępowanie kontrolne, o którym mowa w/w przepisach ustawy o pomocy społecznej, jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli czynności kontrolnych polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie to ma z reguły na celu celem porównanie, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi zakres jego działalności oraz jego prawa i obowiązki. Rezultatem przeprowadzonej kontroli jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z przepisu art. 128 tej ustawy wynika przy tym, że właściwy wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych również nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Słusznie zatem organ drugiej instancji stwierdził, że w ramach postępowania kontrolnego prowadzonego w oparciu o w/w art. 128 ustawy o pomocy społecznej organ nie wydaje postanowień, w tym postanowień o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zgłoszenia zastrzeżeń. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wystąpienie pokontrolne nie jest aktem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Jest to jedynie pismo zawierające stanowisko Wojewody co do stwierdzonego w toku kontroli stanu faktycznego, wykrytych uchybień oraz ewentualnych zaleceń. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sądowej kontroli wystąpienia pokontrolnego, ani też innych czynności podejmowanych przez organ w ramach procedury kontrolnej. Jak wskazano postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, w którym organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodzić się przy tym trzeba z twierdzeniami Ministra, że w postępowaniu kontrolnym odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy kpa dotyczące np. przeprowadzenia dowodu z oględzin, biegłych, świadków, czy też dotyczące terminów i doręczeń. Ewentualna zaś zgodność z prawem wystąpienia pokontrolnego może być przedmiotem oceny przy ewentualnej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za niezrealizowanie zaleceń pokontrolnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Skoro wystąpienie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to brak było podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do zgłoszenia zastrzeżeń do tego wystąpienia. Prawidłowo zatem organ drugiej instancji uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. i umorzenia postępowania przed tym organem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.