I SA/Wa 1475/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech asesor WSA Mirosław Gdesz asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant referendarz sądowy Lucyna Picho po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2005 r. sprawy ze skargi B. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lutego 2000 roku, [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2575/02, po rozpatrzeniu skargi B. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA 1044/00 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r., uchylającą w całości decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. nr [...] w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. o powierzchni [...] m2, oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta w Sądzie Rejonowym w S. KW Nr [...], w prawo własności na rzecz małżonków B. i K. Z., określającą jednocześnie opłatę z tytułu przekształcenia na kwotę 2.947,05 zł i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. B. i K. Z wnieśli odwołanie tylko od części decyzji pierwszej instancji, dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. W niezaskarżonej części, tj. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, decyzja organu l instancji stała się ostateczna, a organ odwoławczy nie miał uprawnienia do wzruszania w trybie art. 138 kpa ostatecznej decyzji. Sąd wskazał ponadto, że z uwagi na zaistniałą zmianę stanu prawnego organ odwoławczy powinien był poinformować odwołujących się o wpływie tych zmian na ich prawa i obowiązki związane z przekształceniem, a następnie w zależności od wniosków stron podjąć decyzję, co do części decyzji organu l instancji, która była przedmiotem odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając ponownie sprawę zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 17 stycznia 2002 r., pismem z dnia 22 marca 2002 r. poinformowało B. i K. Z. o zmianie przepisów prawnych regulujących kwestię odpłatności za przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił się o przedstawienie aktualnego stanowiska w zakresie podtrzymania wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwzględnieniem nowych regulacji prawnych w zakresie naliczania opłaty za to przekształcenie. W odpowiedzi B. i K. Z. podtrzymali swój wniosek w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., na mocy którego straciły moc obowiązującą przepisy wprowadzające ulgowe opłaty za tzw. uwłaszczenie użytkowników wieczystych, czyli art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a i art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299), decyzją z dnia 4 października 2002 r. uchyliło decyzję Przewodniczącego Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. w części dotyczącej punktu 2.1 i 2.2 i w tym zakresie orzekło, określając opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w wysokości 9640 zł, którą to opłatę skarżący mieli uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 4a ustawy z dnia 4 września 1997 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299), zgodnie z którym do ustalenia opłaty za przekształcenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 2÷4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543). Ponadto organ zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 72, poz. 749). w sprawach wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli do dnia 28 lipca 2001 r., stosuje się nowe przepisy. Z brzmienia przepisu art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności wynika, że dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku, jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie była dokonana aktualizacja opłaty. W stosunku do małżonków Z. postępowanie aktualizacyjne nie było prowadzone na przestrzeni dwóch lat poprzedzających złożenie w dniu 9 lutego 2000 r. wniosku. Skarżący przedmiotową nieruchomość nabyli na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu [...] września 1998 r. Poprzednim użytkownikiem wieczystym nieruchomości było Przedsiębiorstwo Komunikacji [...] "[...]" S.A. w S.. Z dokumentacji nie wynika, aby wobec poprzedniego użytkownika było prowadzone postępowanie aktualizacyjne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powołało rzeczoznawcę majątkowego, który dokonał wyceny szacunkowej prawa własności i prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej. W wyniku szacowania rzeczoznawca ustalił, iż na dzień 14 sierpnia 2002 r. wartość rynkowa prawa własności gruntu wynosi - 18.550 zł., zaś wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego gruntu wynosi - 8.910 zł. Biorąc pod uwagę art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz treść operatu szacunkowego organ odwoławczy ustalił, iż opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przysługującego małżonkom Z. do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 w prawo własności, wynosi 9.640,00 zł. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli B. i K. Z. i zarzucając sprzeczność zaskarżonej decyzji z prawem poprzez zawyżenie wartość działki, która nie odpowiada aktualnym cenom na rynku, domagali się jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu przedstawionej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2575/02, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stanął na stanowisku, że nie można zgodzić się z zarzutami skargi, iż przy rozpoznawaniu sprawy doszło do naruszenia przepisu art. 4a powołanej ustawy z dnia 4 września 1997 r., ponieważ dokonane ustalenia aktualizacji wysokości opłaty rocznej w tej sprawie nie mają znaczenia. Nie został również naruszony przez organ przepis art. 138 §3 kpa. Skarżący zostali poinformowani o możliwości zwrócenia się do organu wydającego w l instancji decyzję ostateczną o możliwości udzielenia 50% bonifikaty od ustalonej opłaty za przekształcenie prawa. Udzielanie bonifikat stanowi sferę tzw. uznania administracyjnego. Zastosowanie więc jej przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie przepisów o właściwości, a w konsekwencji art. 138 §3 kpa. Przepisy powoływanej ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności - przy uwzględnieniu unormowań zawartych w art. 138 kpa - pozwalają organowi odwoławczemu rozstrzygać tylko te kwestie merytoryczne, które nie są pozostawione uznaniu organu l instancji. Z powyższych względów zarzuty skargi nie mogły zostać uwzględnione. Od tego wyroku B. i K. Z. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając mu: 1 naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, 2 naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez to, że Sąd nie wziął pod uwagę, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności oraz art. 136 w związku z art. 138 §2 kpa i wnieśli o jego uchylenie. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1387/04 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W swoim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na zmianę regulacji materialnoprawnej, która wprowadziła nowy hipotetyczny stan faktyczny, do którego ustalenia organ jest obowiązany, konieczne jest zastosowanie w pełni reguł procesowych do ustalenia stanu faktycznego, a zatem i podstawowej reguły rządzącej postępowaniem administracyjnym, to jest zasady dwuinstancyjności. Strona ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia swojej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku naruszył art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie rozpoznał zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Co do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, czyli art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on zasadny. Przywołany art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dopuszcza zastosowanie wartości nieruchomości określonej dla celów aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego pod warunkiem, że aktualizacja tak była dokonana w okresie 2 lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie. W rozpatrywanej sprawie wniosek został złożony dnia 9 lutego 2000 r. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2000 r. i decyzja ta pozostaje nadal w obiegu prawnym, a zatem została ona wydana przed dniem zawarcia ugody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej B. i K. Z, wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1387/04, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. akt I SA 2575/02 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, czyli art. 4a ust. 2 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, nie jest zasadny. Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wydania z naruszeniem prawa, a mianowicie wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności oraz art. 136 w związku z art. 138 §2 kpa, zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2002 r. Na podstawie art. 153, w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Naczelnego Sąd Administracyjnego wiążą w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga złożona przez B. i K. Z. jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że strona takiego postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia swojej sprawy. Zgodnie z art. 138 §2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W rozpoznawanej sprawie między wydaniem decyzji przez Przewodniczącego Zarządu Miasta [...] z dnia [...] lutego 2000 r. a rozpatrzeniem odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu [...] października 2002 r. nastąpiła - na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., na mocy którego straciły moc obowiązującą przepisy wprowadzające ulgowe opłaty za tzw. uwłaszczenie użytkowników wieczystych, czyli art. 1 ust. 2a, art. 5, art. 5a i art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. Nr 65, poz. 746) - zmiana przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z utratą mocy obowiązywania z dniem 14 kwietnia 2000 r. tych przepisów, zmianie uległ sposób ustalenia opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dodano do ustawy z dnia 4 września 1997 r. art. 4a mogący stanowić podstawę orzekania w przedstawionej sprawie. Konieczne zatem stało się ponowne rozpatrzenie sprawy ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przez właściwe organy, poprzedzone przeprowadzeniem w całości postępowania dowodowego. Organ odwoławczy nie mógł w tej sytuacji zastąpić czynności właściwego organu pierwszej instancji, gdyż zgodnie z art. 136 kpa może on przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie w rozpatrywanej sprawie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego z zastosowaniem aktualnie obowiązujących przepisów prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 15, 77 §1 i 138 §2 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, biorąc pod uwagę zmianę regulacji materialnoprawnej, która wprowadziła nowy hipotetyczny stan faktyczny, zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na ustalenie aktualnego stanu faktycznego przedstawionej sprawy i w oparciu o ten stan oraz obowiązujące przepisy prawa, ponownie dokonać ustalenia wysokości opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.