I SA/Wa 1475/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją [...] z [...] maja 2019r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 157 § 1, art. 156 § 1 pkt. 2 i art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako kpa) odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium [...] w [...] z dnia [...].12.1952 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości - w części dotyczącej nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], o pow. [...] m2, oznaczonej jako parcela nr [...], zapisanej w ks. wiecz. [...], stanowiącej ówcześnie własność H. W. (pkt 1 c i 2 c orzeczenia). Postępowanie nadzwyczajne było prowadzone na złożony w 2014r. wniosek E. W. (dalej jako skarżąca). Ww orzeczeniem z [...].12.1952 r. wywłaszczono m.in. nieruchomość położoną w [...], przy ul. [...], o pow. [...] m2, i ustalono odszkodowanie za wywłaszczenie ww. nieruchomości w kwocie [...] zł (pkt 2c orzeczenia). Organ nadzoru ustalił, że wywłaszczona na własność Skarbu Państwa nieruchomość odpowiada obecnie działkom położonym w [...] o nr ewidencyjnym: [...],[...],[...], cz. [...], cz. [...] i cz. [...] obręb [...], częściowo stanowi własność Skarbu Państwa, częściowo gminy i w części pozostaje w użytkowaniu wieczystym podmiotów prywatnych. Wydając decyzję odmowną organ zaznaczył, że pomimo usilnych poszukiwań uzyskał tylko szczątkowe akta archiwalne dotyczące ww sprawy. Podał, że odnaleziono jedynie niepełne akta archiwalne dotyczące zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1952 r. nr [...] oraz akta postępowania odwoławczego dotyczące innej nieruchomości objętej ww. orzeczeniem z dnia. [...].12.1952 r. Gdy chodzi o sporne orzeczenie organ dysponował zatem jedynie jego treścią. Pomimo to organ ustalił, że ww orzeczenie wywłaszczeniowe z 1952 r. zostało wydane na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tj. Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 31 dalej jako dekret), którego przepisy uległy zmianie 31.01.1952 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej ww dekret (Dz. U. z 1952 r. nr 4, poz. 25). Organ przeanalizował przepisy intertemporalne i przyjął, iż szczątkowe akta nie pozwalają na przyjęcie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż w związku z upływem czasu tylko w tym aspekcie, tj. w aspekcie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa mógł procedować. Odnosząc się do szczegółów organ przywołał art. 5 dekretu i wskazał na zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].10.1951 r. nr [...] udzielające Dyrekcji Budowy [...] w [...] (wykonawcy narodowych planów gospodarczych) zezwolenia na nabycie nieruchomości położonych w [...], w tym m.in. ww nieruchomości położonej w [...] przy ul. przy ul. [...]. Zezwolenie to zostało wydane na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa z dnia [...].09.1951 r. nr [...] na lokalizację szczegółową inwestycji: budownictwa mieszkaniowego; zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Wydziału Budownictwa z dnia [...].08.1951 r. nr [...] na lokalizację szczegółową inwestycji: budownictwa mieszkaniowego, zezwolenia Ministra Budownictwa Miast i Osiedli z dnia [...].10.1951 r. nr [...] na zgłoszenie wniosku w trybie art. 5 dekretu, planu sytuacyjnego, wniosku terenowego Nr [...], wniosku inwestora - Centralnego Zarządu Budowy Miasta i Osiedli "[...] " - z dnia [...].10.1951 r. nr [...]. Analizując stan prawny organ wskazał, że po uzyskaniu zezwolenia na nabycie nieruchomości inwestor (wykonawca narodowych planów gospodarczych) obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 7 ust. 1 dekretu sprzed nowelizacji; art. 8 ust. 1 dekretu po nowelizacji). Jak wynikało z art. 7 ust. 4 dekretu sprzed nowelizacji (art. 8 ust. 4 dekretu po nowelizacji), jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania lub dokonania obwieszczenia wzywającego do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości- wykonawca planu mógł nabyć ją w drodze wywłaszczenia. Owo dobrowolne wezwanie w trybie ww przepisu dekretu - nie zachowało się w aktach archiwalnych, jednak w orzeczeniu z [...].12.1952 r. wskazano, iż do wniosku wywłaszczeniowego dołączono dowody wezwania właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Organ opisał następnie całą ówczesną procedurę (przywołał art. 13 ust. 3, art. 18, art. 20 dekretu) i wskazał, że wg znikomych akt nie ma podstaw by twierdzić, że nie została ona przeprowadzona, zwłaszcza że zachowały się akta dotyczące jednego z postępowań odwoławczych prowadzonego z inicjatywy innego wywłaszczonego podmiotu prywatnego. Swoje wskazania co do prawidłowości trybu postępowania organ oparł o treść uzasadnienia spornego orzeczenia przywołującego wniosek wywłaszczeniowy, o treść wykazu właścicieli nieruchomości, wskazaną tam datę rozprawy wywłaszczeniowo - odszkodowawczej określoną na [...].10.1952 r. Następnie organ przywołał treść art. 21 ust. 1 i 2 dekretu po nowelizacji, i wskazał, że sporne orzeczenie zawiera wszystkie elementy tam określone a więc: 1) ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, 2) wskazanie, na czyją rzecz wywłaszczenie nastąpiło, 3) jeżeli wpłynęły wnioski lub sprzeciwy - uzasadnienie ich przyjęcia lub odrzucenia. Organ podał dalej, że w orzeczeniu z dnia [...].12.1952 r. na rzecz poprzedniczki skarżącej ustalono jednocześnie wysokość odszkodowania - w kwocie [...] zł - stosownie do art. 33 ust. 1, 2 i ust. 6 ww dekretu. Co do odszkodowania minister przyjął, że w tej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania najprawdopodobniej złożył inwestor - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w [...] we wniosku o wywłaszczenie, albowiem o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeczono jednocześnie. Wskazując konsekwentnie na brak akt źródłowych minister przyjął, że nie ma podstaw do twierdzenia, iż doszło w tej sprawie do rażącego naruszenia prawa. Wskazał ponadto, że nie stwierdzono również pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa, albowiem: - nie naruszono przepisów o właściwości, - orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, - brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), - wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, - brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa. W skardze na ww decyzję skarżąca zarzuciła ministrowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 17 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu z poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej pomimo zaniechania wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej; jak i pomimo braku załączenia przez wnioskodawcę do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości dowodu wezwania właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 dekretu a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W dalszej kolejności skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa procesowego mające wpływ na treść orzeczenia tj.: a) art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 4 dekretu poprzez brak zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego; b) art. 20 ust. 1 oraz 2 dekretu poprzez brak zawiadomienia właściciela nieruchomości o rozprawie wywłaszczeniowej oraz niezachowanie terminu wyznaczenia rozprawy po upływie terminu wskazanego w przedmiotowym przepisie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju wydanej w sprawie [...] w dniu [...] maja 2019 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium [...] w [...] z dnia [...] grudnia 1952 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporne orzeczenie z 1952r. tj. sprzed ponad 60-tu lat zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, lecz ocenia czy przeprowadzona procedura, jej zakres, przedmiot oraz środki dowodowe zostały zastosowane właściwie i były adekwatne z punktu widzenia przedmiotu postępowania zwyczajnego. Ponadto, co trzeba podkreślić, co do zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują bowiem jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 kpa) a procedur tych nie należy mylić ani stosować zamiennie. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym. Zatem, ewentualne stwierdzenie naruszenia procedury nie może stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Tego typu naruszenia, jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji - muszą wykazywać wpływ naruszeń procesowych na merytoryczną poprawność rozstrzygnięcia. Skarżąca swoje żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia uzasadniała rażącym naruszeniem prawa przez organ orzekający w 1952r. tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa. Nade wszystko – owo naruszenie prawa musi być oczywiste. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty skarżącej nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji ministra. Organ punkt po punkcie w obszernym uzasadnieniu rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do wszystkich aspektów sprawy a Sąd podziela w całości i w pełni akceptuje argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak wskazano w skardze, "głównymi zarzutami związanymi z żądaniem stwierdzenia nieważności orzeczenia są okoliczności związane z brakiem dochowania procedury wywłaszczeniowej zarówno przez wnioskującego o wywłaszczenie, który zaniechał działań zmierzających do nabycia tejże nieruchomości w drodze umowy z właścicielem, jak i organu wydającego decyzję, który dopuścił się naruszenia przepisów nakazujących informowanie właściciela o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz o rozprawie wywłaszczeniowej." W uzasadnieniu skargi wskazano także, że zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 dekretu do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należało m.in. dołączyć dowód wezwania właściciela stosownie do art. 8 dekretu; a brak takiego dowodu świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Skarżąca zarzuciła dalej, że organ wskazał w uzasadnieniu, iż do wniosku wywłaszczeniowego dołączono wezwanie a nie dowody doręczenia wezwania. Wskazała też na niezachowanie terminu określonego w art. 20 dekretu. Wreszcie skarżąca zarzuciła, że jej poprzedniczka dowiedziała się o orzeczeniu wywłaszczeniowym już po jego zapadnięciu. Przede wszystkim należy podkreślić, że postawione w skardze zarzuty dotyczą naruszenia procedury wywłaszczeniowej przez organ orzekający w 1952r. a nie wskazują jakich ewentualnie naruszeń dopuścił się minister orzekając odmownie w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności. Błędne przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jako załącznika do wniosku wywłaszczeniowego dowodu wezwania w miejsce wezwania – nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie te zarzuty, natury stricte procesowej, nie znajdują uzasadnienia w postępowaniu nieważnościowym a ponadto nie zostały w jakikolwiek sposób potwierdzone. Skarżąca formułując po niemalże 70-ciu latach tego typu zarzuty dotyczące braku jakiejkolwiek wiedzy H. W. o toczącym się wówczas postępowaniu - nie wskazuje kiedy i w jakich okolicznościach ta ostatnia dowiedziała się o nim i jakie w związku z tym działania podjęła. W konsekwencji zarzuty te wydają się całkowicie wyabstrahowane od realiów normalnego postępowania przy zachowaniu zasad logiki i doświadczenia życiowego. Skarga, termin sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności, a także sposób narracji artykułowanych zarzutów - zdają się sugerować jakoby o istocie sprawy i o wywłaszczeniu ww nieruchomości rodzina skarżącej dowiedziała się dopiero w XXI wieku, co w ocenie Sądu jest niewiarygodne. Zresztą tego typu zarzuty nie negujące samej podstawy prawnej wywłaszczenia i podstaw faktycznych, a więc kwestii związanych z istotnie realizowanymi planami gospodarczymi – nie mogą być po tylu latach uwzględnione nawet gdyby w jakikolwiek sposób zostały potwierdzone – co w tej sprawie nie miało miejsca. Nieważności decyzji administracyjnej nie można domniemywać. Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny legalności decyzji (czy orzeczenia jak w sprawie niniejszej), dokonuje się co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli. Innymi słowy, w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11). Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy i obowiązujący na moment wydania kontrolowanej decyzji stan prawny. Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z 9 kwietnia 2019 roku w sprawie I OSK 1478/17 i pogląd ten skład orzekający w pełni podziela. Sprowadza się on do twierdzenia, że wadliwości decyzji kontrolowanej, w tym jej nieważności, nie można poszukiwać czy też jej w ogóle domniemywać. W sprawie, co istotne mamy do czynienia z orzeczeniem administracyjnym wydanym ponad 6 dekad (trzy pokolenia) temu! Nie zachowały się akta z ww postępowania a jedynie sama treść orzeczenia. Poza tym skarżąca nie brała w tym postępowaniu udziału, nie ma zatem wiedzy o jego przebiegu. Twierdzenia skarżącej, w całokształcie okoliczności sprawy, należy uznać wyłącznie za jej domniemanie co do wadliwości ww orzeczenia. Nade wszystko, owe wadliwości proceduralne, nawet gdyby zostały potwierdzone – nie miałyby wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała bowiem (jeśli odnieść się do głównego zarzutu) jaki wpływ na wynik wywłaszczenia miałby jego tryb procedowania tj. bądź umowny (cywilistyczny) bądź administracyjnoprawny. Artykułując te zarzuty odnośnie do braku dowodów na propozycję dobrowolnego przejęcia nieruchomości - skarżąca nie potrafiła wskazać, czy okoliczności te miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania – bo jak podała w uzasadnieniu skargi: nie wiadomo jak powinno być ono ustalone i czy to, które określa orzeczenie zostało ustalone prawidłowo. Tym samym skarżąca pominęła, iż w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego na okoliczność: jak powinno być ustalone odszkodowanie; lecz z samych akt postępowania ( o ile by się one zachowały) winno wynikać oczywiste i rażące naruszenie prawa materialnego określającego zasady ustalania jego wysokości. Innymi słowy, albo rażące naruszenie prawa jest ewidentne i oczywiste, i wynika wprost z akt sprawy, albo nie – i wówczas nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Jak wskazał NSA w przywołanym wyżej wyroku I OSK 1478/17, zarzut rażącego naruszenia prawa nie może sprowadzać się do wątpliwości co do prawidłowego zastosowania przepisu, czy ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu zwykłym. Nie bez znaczenia jest też także i to, że zgodnie z rozporządzeniem RM z 19 lutego 1957r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. nr 12, poz. 66) materiały archiwalne były przechowywane maksymalnie przez 15 lat a gdy chodzi o urzędy na szczeblu wojewódzkim – przez 10 lat. Powyższe uzasadnia brak akt źródłowych, w oparciu o które sporne orzeczenie może podlegać szczegółowej weryfikacji. Odnosząc się jeszcze do procedury, której skuteczność przeprowadzenia na początku lat 50-tych ubiegłego wieku kwestionuje skarżąca (gdy chodzi o zawiadomienia), to stosownie do art. 18 ust. 1 dekretu w brzmieniu po nowelizacji, prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiało właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ale w przypadku gdy postępowanie wywłaszczeniowe, wszczęte na podstawie jednego wniosku, dotyczyło większej liczby właścicieli (co miało miejsce w tej sprawie), zawiadomienia mogły być dokonane za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. W tym samym trybie zawiadamiany mógł być właściciel nieruchomości, którego miejsce zamieszkania nie było znane (art. 18 ust. 2 dekretu). Powyższe wyjaśnienie, negujące zasadność zarzutów skargi, i tak nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż zarzuty stawiane orzeczeniu z 1952r. nie zostały w żadnej mierze potwierdzone ani nawet uprawdopodobnione - jako że nie zachowały się akta źródłowe. Wobec tego po ponad 60-ciu latach od jego wydania, stwierdzenie nieważności tegoż orzeczenia nie znajduje żadnego uzasadnienia, a wręcz, w okolicznościach tej sprawy, stanowiłoby nadużycie prawa. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu. Organ prawidłowo zastosował przepisy dotyczące procedury nadzorczej, wskazał podstawy prawne swojego rozstrzygnięcia a uzasadnienie decyzji w pełni wyczerpuje wymogi z art. 107 § 3 kpa.