I SA/Wa 1476/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D.K., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. [...] kwietnia 2013 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania P. L. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] listopada 2012 r., n [...] przyznającej P. L. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. oraz w kwocie [...] zł miesięcznie za okres od 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawą sprawy. Wnioskiem z dnia 11 lipca 2012 r. P. L. wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. w maksymalnej wysokości [...] zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta S. przyznał P. L. świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 30 września 2012 r. oraz w kwocie [...] zł miesięcznie za okres od 1 października 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. Od powyższej decyzji P. L. złożył odwołanie, zaskarżając decyzje co do wysokości świadczenia . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i wyjaśnił, że zasiłek okresowy jest świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, a tym samym jego przyznanie nie zależy od uznania administracyjnego. Jednakże w ramach uznania administracyjnego, kierując się przy tym ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 1, w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej określa czas pobierania tego zasiłku i jego wysokość, którego maksymalne i minimalne ramy wynikają z art. 38 ust. 2-4 ustawy. Stosownie zatem do powołanej regulacji zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Ustalona kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem. Jak ustalono w wywiadzie środowiskowym P. L. nie osiąga żadnego dochodu. Organ wyjaśnił, że o wysokości przyznanego świadczenia zadecydowały przede wszystkim względy finansowe MOPS w S . W 2012 r. MOPS w S. dysponował kwotą [...] zł , na wypłatę świadczeń obligatoryjnych w formie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej , a przewidywana liczba rodzin wymagających pomocy w tej formie wynosi około 1400. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. L. wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem z powodu rażącego naruszenia, błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisów prawa. W skardze podniósł , ze jego wniosek o wyłączenie wszystkich etatowych oraz pozaetatowych członków Kolegium nie został prawidłowo rozpoznany. Wniosek ten dotyczył również Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., dlatego nie mógł on wydać postanowienia o odmowie wyłączenia członków kolegium. Tym samym naruszeniem przepisów jest wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Poniósł ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana przed doręczeniem mu postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania . Odnośnie zarzutów merytorycznych skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji , to podał, że popiera wszystkie te zarzuty , które zostały przez niego powołane w innych środkach odwoławczych dotyczących podobnych spraw. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej radca prawny D. K., ustanowiony pełnomocnikiem z urzędu P. L. oświadczył, że popiera skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, więc na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga nie może być uwzględniona, ponieważ kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które uzasadniałoby jej uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 września 2012 r. o wyłączenie wszystkich etatowych i pozaetatowych członków SKO. Stosownie do art. 27 §1 kpa, członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 §1 kpa. O jego wyłączeniu w pozostałych sytuacjach o których stanowi art. 24 §3 kpa postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. W rozpoznawanej sprawie wniosek o wyłączenie poszczególnych członków SKO, w tym Prezesa Kolegium został złożony na podstawie art. 24 §3 kpa. Z brzmienia art. 27 §1 kpa wynika, że w takiej sytuacji o wyłączeniu członków Kolegium powinien orzec przewodniczący organu wyższego stopnia. Stąd w literaturze zwraca się uwagę na lukę uregulowania prawnego trybu wyłączenia prezesa SKO z powodu braku organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa. Komentarz, Warszawa 2011, s. 175). Z uwagi na brak precyzyjnej regulacji prawnej w trym zakresie, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę za dopuszczalny należy uznać pogląd, że w takiej sytuacji doraźnie trzeba było dopuścić możliwość wydania postanowienia o wyłączeniu pracowników SKO przez Prezesa Kolegium (Cz. Martysz w: G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kpa. Komentarz, Warszawa 2010, t. I, s. 276). Zatem postanowienie w tym względzie wydane przez Prezesa SKO w składzie jednoosobowym nie można uznać za naruszające przepisy o wyłączeniu. Takie samo stanowisko zostało zawarte również w piśmie Podsekretarza Stanu- zastępca Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 września 2012 r. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji to należy wskazać, że jej podstawą materialnoprawną były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy, wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Jak wynika z powyższych przepisów pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej – do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (tj. kwotą 477 zł , a od 1 października 2012 r. 542 zł) a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (art. 38 ust. 2 ups). Minimalną wysokość określa art. 38 ust. 3 ups stanowiąc, iż kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym, odpowiednio osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, a dochodem tej osoby lub rodziny. Kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4). Powyższe przepisy wskazują więc, że organ pomocy społecznej ustala wysokość zasiłku okresowego pomiędzy wskazanymi wyżej granicami, z uwzględnieniem ogólnych zasad udzielania świadczeń z pomocy społecznej oraz indywidualnej sytuacji świadczeniobiorcy. Na rozmiar świadczenia z pomocy społecznej mają bowiem wpływ okoliczności uzasadniające udzielenie tej pomocy. Przedstawiona wyżej regulacja prawna oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku okresowego cechuje pewna uznaniowość, ograniczona ustawową wysokością najwyższego i najniższego zasiłku oraz okresem jego pobierania. Organ administracji ustalając, w ramach posiadanego tzw. uznania administracyjnego, wysokość zasiłku okresowego niższego niż 100% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a jej dochodem powinien uzasadnić powody przyznania zasiłku w niższej kwocie. Przy czym, jak zasadnie wywiódł to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy, o tym, czy zasiłek ten będzie przyznany w rozmiarze wyższym bądź niższym, decyduje organ biorąc pod uwagę sytuację rodzinną i zdrowotną uprawnionego, istniejącą po stronie świadczeniobiorcy i wynikającą z jego osobistych możliwości przezwyciężenia swej trudnej sytuacji życiowej, zakres realizacji obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu problemów, możliwości finansowe ośrodka, postawę świadczeniobiorcy oraz elementy subiektywne, jak np. chęć i aktywność w rozwiązaniu swej trudnej sytuacji życiowej. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ups, w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin organ przeprowadza wywiad środowiskowy. Ustalenia wywiadu stanowią następnie dla pracownika socjalnego podstawę do analizy i oceny sytuacji danej osoby lub rodziny. Z akt sprawy, w szczególności zaś z wywiadu środowiskowego wynika, że P. L. nie osiągnął żadnego dochodu. Zatem różnica między kryterium dochodowym wnioskodawcy a jego dochodem wynosiła do 1 października 2012 r. 477 zł , za s po tej dacie 542 zł, zaś 50% tej kwoty odpowiedni: [...] zł i [...] zł. Tym samym wysokość należnego P. L. zasiłku okresowego powinna znajdować się w granicach od [...] zł ( do 1 października 2012 r. 238,50 zł ) do [...] zł. Przyznanie zatem kwot [...] zł a następnie [...] zł warunek ten w niniejszej sprawie spełniało. Dodatkowym argumentem uzasadniającym wysokość przyznanego skarżącemu świadczenia w minimalnej wysokości jest sytuacja finansowa Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Na 2013 rok Ośrodek ten dysponował budżetem w wysokości [...] złotych, z czego kwota [...] złotych pochodząca z dotacji celowej budżetu Państwa jest przeznaczona na wypłatę świadczeń obligatoryjnych w formie zasiłków okresowych w wysokości minimalnej określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Przewidywana liczba rodzin wymagających pomocy w tej formie wynosiła ok. 1400. Kwota środków własnych miasta na realizację zadań własnych z pomocy społecznej jest więc ograniczona ze względu na dużą liczbę osób i rodzin wymagających wsparcia. Organ, w ramach uznania administracyjnego, ma prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, prowadzonej w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na te świadczenia, które jako ograniczone muszą być rozdzielane pomiędzy wszystkie osoby wymagające wsparcia. Podkreślić trzeba, iż przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2013 roku, I OSK 811/13). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy orzekające prawidłowo ustaliły, że skarżący spełniał kryteria (dochodowe i społeczne) do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Organy poprawnie, korzystając z przysługującego im tzw. uznania administracyjnego, ustaliły również wysokość przyznanego zasiłku okresowego, a przedstawione w tej sprawie uzasadnienie spełnia przesłanki określone w art. 107 § 3 kpa. Ponadto, w ocenie Sądu, organy obu instancji zebrały materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Dokonały dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz starannie wyjaśniły stronie zasadność przesłanek, którymi się kierowały przy wydaniu rozstrzygnięcia, zachowując tym samym wymogi określone w przepisach art. 7 i art. 77 Kpa. Dokonana ocena zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności kwestionowana przez skarżącego wysokość przyznanego zasiłku, nie jest dowolna, a organy w sposób szczegółowy wskazały przyczyny, które zadecydowały o przyznaniu skarżącemu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. Organ I instancji podając stan budżetu, jakim dysponował na zasiłki okresowe w odpowiednim dla sprawy czasie, oraz liczbę świadczeniobiorców, wykazał, że przyznanie zasiłku w wyższej niż przyznana wysokości nie byłoby zasadne. Wobec powyższego Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.