I SA/Wa 1477/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania Województwa [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) ustalającą [...] zł odszkodowania dla W. i M. M. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] działki nr [...] (pow. [...] ha), pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] odcinek [...] ([...]) oraz zobowiązującej Województwo [...] do wypłaty odszkodowania w zakreślonym terminie. Organ odwoławczy powołał art. 12 ust. 4 pkt 1 i 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r., poz. 687) oraz art. 134 ust. 1 i art. 154 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn. Dalej wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu 8 kwietnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] ([...]) z dnia [...] usytuowana jest na obszarze o symbolu [...] - tereny dróg publicznych o funkcji drogi głównej ruchu przyspieszonego. Wyceniana nieruchomość położona jest w miejscowości [...], w centrum zabudowy, otoczenie stanowią nieruchomości z zabudową mieszkalną, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Minister podał, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła wyjaśniła, że zbadała rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi od marca 2011 r. do kwietnia 2013 r. w gminie [...] i powiecie [...]. Ceny wynosiły od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Ich poziomi zależał od następujących cech: położenie względem centrum, bezpośrednie sąsiedztwo oraz charakter drogi. Do analizy biegła wybrała 19 nieruchomości i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości, wartość tej nieruchomości ustalając na [...] zł. Następnie Minister powołał § 36 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i uznał, że operat szacunkowy sporządzono prawidłowo. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia przyjmując do porównania transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym, czyli tożsamym jak wyceniania działka. Ponadto nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ wyjaśnił, iż w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z KW nr [...] opisana nieruchomość stanowiła własność W. i M. M. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, dlatego byli oni uprawnieni do otrzymania odszkodowania. Odwołując się do art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ odwoławczy wskazał, iż bezsporny jest związek pomiędzy postępowaniem w trybie ww. ustawy oraz w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednak jak przyznała sama skarżąca obecnie nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ust. 1 cyt. ustawy. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosło Województwo [...] i domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zarzuciło naruszenie: - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa w zw. z art. 73 cyt. ustawy poprzez pominięcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest nabycia prawa własności tej nieruchomości przez skarżącego, na podstawie art. 73 ww. ustawy, - art. 97 § 1 pkt. 4 kpa poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki do zawieszenia postępowania, - art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skoro nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, - art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, pomimo stwierdzenia jego wystąpienia. Strona wskazała, że z posiadanych dokumentów geodezyjnych wynika, iż część działki objętej postępowaniem, została już zajęta pod istniejącą drogę publiczną, przed obecną rozbudową. Zachodzą zatem przesłanki z art. 73 cyt. ustawy. Skarżący podkreślił, że złożył wniosek o zawieszenie postępowania z urzędu do czasu uregulowania stanu prawnego tej części nieruchomości w trybie art. 73 w/w ustawy, stanowiącego zagadnienie wstępne do postępowania o ustaleniu wysokości odszkodowania dla działek przejmowanych decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Organy nie zawieszając postępowania naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a naruszenie to było istotne i powinno skutkować uchyleniem decyzji. Strona nie zgodziła się z twierdzeniem, że skoro nie toczy się równolegle postępowanie z art. 73 ustawy, to brak jest przesłanek do zawieszenia postępowania. Stanowisko to nie znajduje bowiem potwierdzenia ani w literalnej wykładni przepisów dotyczących zawieszenia, ani w doktrynie, przeciwnie z art. 100 kpa wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę, a w tej sprawie organy takich działań nie podjęły. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Analizowana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie [...] obrębie [...] działkę nr [...] o pow. [...] ha. W sprawie jest bezsporne, że nieruchomość ta, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku [...] od km [...] (ode. ref. Nr [...) do km [...] (ode. ref. Nr [...]). W skardze strona nie kwestionowała prawidłowości sposobu i wysokości ustalonego odszkodowania, wskazując na uchybienia związane z niezawieszeniem postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa z uwagi na wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego związanego z nabyciem prawa własności części opisanej nieruchomości przez Województwo [...], na podstawie art. 73 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną Niemniej wskazać trzeba, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687) wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 cyt. ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z ust. 3 art. 12 odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zdaniem Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo zastosował w tej sprawie powołane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i zasadnie ustalił wysokość odszkodowania za opisaną nieruchomość. Należy podzielić stanowisko Ministra, że operat szacunkowy określający wartość nieruchomości i stanowiący w tej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, sporządzony został zgodnie z przepisami u.g.n. oraz powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Sąd stwierdza również, że prawidłowe było ustalenie odszkodowania na rzecz W. M. i M. M. Wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość jest objęta działaniem art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to za mało, aby można było mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. W ocenie Sądu, w tej sprawie nie było takiej zależności. Wbrew argumentacji skargi zagadnienia wstępnego nie stanowi samo twierdzenie skarżącego, że nieruchomość spełniała przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazano, że w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w trybie art. 73 ustawy 13 października 1998 r. W trybie tego przepisu nabycie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. następuje z mocy prawa. Decyzja wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawem do nieruchomości. W konsekwencji – w ocenie Sądu – ewentualna komunalizacja nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania już w dacie wejścia w życie ustawy mogłaby stanowić zagadnienie wstępne (lub inną istotna okoliczność), ale w stosunku do decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a nie w sprawie o przyznanie odszkodowania za odjęcie własności tej nieruchomości. W świetle powyższego nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz Województwa [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Sąd nie podziela zatem zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Dodać przy tym trzeba, że nie tylko nie było przeszkód do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania w rozpatrywanej sprawie, ale wręcz obowiązkiem organu było dopełnienie tego obowiązku. Wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne – w świetle treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ustalenie prawa jednostki do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie może ulegać jakiemukolwiek oddaleniu w czasie z powodu braku ewentualnego dołożenia przez stronę staranności w prowadzeniu swoich spraw. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazuje się, że ekwiwalentność odszkodowania może zostać zaburzona poprzez nieuzasadnione opóźnienie w jego wypłacie (v. Almeida Garrett, Mascarenhas Falcao i inni przeciwko Portugalii, nr 298113/96 i 30229/96, § 54 ECHR 2000-I). W sprawie tej interes podmiotu, na rzecz którego na podstawie specustawy drogowej, nastąpiło wywłaszczenie, nie przeważa w żaden sposób nad interesem jednostki, którą pozbawiono prawa własności. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak sentencji w wyroku.