I SA/Wa 1478/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. D.-U. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej J. D. -U. kwotę 532 (pięćset trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 18 lipca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpatrzeniu odwołania J. D. – U. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w W., oznaczony w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], uregulowany obecnie w księdze wieczystej KW Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezydent W. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] ([...]) złotych za opisaną wyżej nieruchomość. Do zapłaty na rzecz J. U. i J. D. – U. zobowiązał Prezydenta W. Rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił stwierdzeniem, że przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133 poz. 872 późn. zm.). Od powyższej decyzji odwołanie złożyła J. D. – U. kwestionując wysokość ustalonej kwoty odszkodowania, która jej zdaniem jest bardzo zaniżona. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że materiał dowodowy nie uzasadnia jego uwzględnienia, gdyż dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego nie budzi zastrzeżeń. Organ podniósł, że w dniu 5 września 2005 r. J. D. – U. i J. U. wystąpili do Prezydenta W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w W., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Organ powołując się na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że współwłaścicielami gruntu zajętego pod drogę publiczną gminną – ulicę [...] w W. w dniu 31 grudnia 1998 r. byli J. D. – U. i J. U. oraz, że nieruchomość stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy W., co stwierdził Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Na podstawie tej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości założono nową księgę wieczystą KW Nr [...] i dokonano wpisu prawa własności na rzecz W. Organ odwoławczy wskazał, że Prezydent W. ustalił wysokość odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2503 z późn. zm.) – dalej ugn, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej (zgodnie z art. 4 pkt 9 b ugn ilekroć jest mowa o staroście należy przez to rozumieć prezydenta na prawach powiatu) po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ugn). Wojewoda Mazowiecki powołując przepis art. 154 ust. 1 ugn, z którego wynika, że rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając zasady powołane w tym przepisie oraz wskazując na treść art. 75 k.p.a. i przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), stwierdził, że w niniejszej sprawie został sporządzony w dniu 1 grudnia 2006 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego J. W. Prezydent W. stwierdził, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wojewoda wskazując na przepis § 36 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego podkreślił, że przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosowanie do § 36 ust. 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Organ podniósł, że rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych stwierdził brak na terenie Dzielnicy W. transakcji, które dotyczyłyby zbycia gruntów pod drogi. W związku z tym zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej. Za podstawę analizy przyjął zbiór 28 danych transakcyjnych dotyczących gruntów inwestycyjnych przeznaczonych pod budownictwo, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Na potrzeby operatu przeanalizował ceny transakcyjne, warunki zawarcia tych transakcji oraz cechy, jakie mają porównywalne nieruchomości z uwzględnieniem różnic w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ I instancji w dniu [...] lutego 2007 r. przeprowadził rozprawę administracyjna stwarzając stronom postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego i zapoznania się ze sporządzonym operatem szacunkowym. W rozprawie wzięli udział rzeczoznawca majątkowy oraz byli współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości. Na rozprawie J. D. – U. oświadczyła, że przedstawiona w operacie szacunkowym z dnia 1 grudnia 2006 r. kwota odszkodowania jest zaniżona. Na poparcie swojej tezy przywołała akt notarialny z dnia [...] października 2006 r. Rep. A Nr [...] dotyczący sprzedaży działki o pow. [...] m2 przylegającej bezpośrednio do nieruchomości wycenionej, po cenie [...] za m2. Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na powyższy zarzut stwierdził, że operat szacunkowy mający na celu określenie wartości rynkowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie przez stronę skarżącą, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego jest zaniżona nie zostało poparte alternatywnym operatem szacunkowym, a więc nie przedstawiono merytorycznych podstaw podnoszonych zarzutów. Za dowód taki nie może być uznany przytoczony przez stronę postępowania akt notarialny z dnia [...] października 2006 r.. Zdaniem Wojewody sporządzony w omawianej sprawie operat szacunkowy spełnia warunki wynikające z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wartość nieruchomości oszacowana została według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Reasumując organ II instancji stwierdził, że mając na uwadze, iż fakt nabycia z mocy prawa z dniem 1 styczni 1999 r. przez W. własności przedmiotowej nieruchomości został potwierdzony ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego, oraz wobec stwierdzenia, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie budzi zastrzeżeń formalnych i merytorycznych, rozstrzygniecie organu pierwszej instancji jest prawidłowe, a zobowiązanie Prezydenta W. do zapłaty odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczna nie może budzić wątpliwości. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. D. - U. Skarżąca podtrzymała w niej wcześniej przedstawione stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszały przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna. Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest to, czy w zaskarżonej decyzji odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo. Zgodnie z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczenie nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto art. 73 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. określa, że podstawą ustalenia odszkodowania jest stan nieruchomości z dnia wejścia w życie tej ustawy. Mając na uwadze treść art. 73 ust. 4 ustawy w zw. z art. 30 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości należy ustalać według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odszkodowanie ustalone zostało według zasad wynikających z wyżej powołanych przepisów, na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę J. W. operatu szacunkowego. Rzecz jednak w tym, że organy nie dokonały wnikliwie oceny dowodu jakim jest operat. Ograniczyły się do ogólnych stwierdzeń, że operat odpowiada warunkom wynikającym z przepisów prawa, które w uzasadnieniu decyzji organy powołały. Jednakże podnieść należy, że rzeczoznawca dokonując analizy i charakterystyki rynku nieruchomości będących podstawą do określenia średniej ceny transakcyjnej, a następnie podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania, uwzględniła wyłącznie transakcje z 2005 r. Organy nie dostrzegły, że jak wskazano w operacie, w latach 2005-2006 na terenie dzielnicy W. przeprowadzono około 200 transakcji dotyczących prawa własności, w których ceny kształtowały się od 428 zł do 60 zł przy cenie średniej 180 zł za 1 m. kw.. Nie wynika z treści operatu, dlaczego nie przyjęto do analizy transakcji z 2006 r., tym bardziej, że operat był sporządzany w grudniu 2006 r. Podkreślić bowiem należy, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku, a tym bardziej w okresie jak najbardziej zbliżonym do czasu sporządzania operatu, a w związku z tym i daty wydania decyzji. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie powyższego, tym bardziej, że skarżąca już na rozprawie administracyjnej kwestionowała wysokość odszkodowania i na dowód tego przedstawiła umowę sprzedaży z dnia [...] października 2006 r. – a więc z okresu bliższego dacie sporządzenia operatu i wydania decyzji – sąsiedniej nieruchomości za cenę [...] zł za 1 m kw. Kwota z aktu notarialnego była wyższa od kwoty maksymalnej przedstawionej w operacie rzeczoznawcy. Obowiązkiem organu było wyjaśnienie w oparciu o ceny nieruchomości w 2006 r., a nawet w 2007 r. (zważywszy na daty wydania decyzji organów obydwu instancji) jak w tych latach kształtowały się ceny nieruchomości na terenie W., a wobec tego, czy cena przedstawiona przez skarżącą w akcie notarialnym była reprezentatywna na danym terenie. Wskazane w tej sytuacji było zlecenie rzeczoznawcy uzupełnienie operatu o powyższe kwestie. Zważyć ponadto należy, że na str. 14 in fine operatu rzeczoznawca odniosła się do cen nieruchomości z 2003 r. i odwołała do stwierdzeń zawartych w pkt 6.6 operatu. Jednakże operat nie zawiera takiego punktu. Wywody z punktu 6 operatu kończą się na punkcie 6.3. W tej sytuacji nie sposób ustalić, do czego odnosi się rzeczoznawca powołując pkt 6.6, a także nie wiadomo, jakie znaczenie dla odszkodowania ustalonego w grudniu 2006 r. w oparciu o ceny z transakcji z 2005 r. mają ceny nieruchomości z 2003 r. Należy podnieść, że stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 2007, poz. 2109) przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a w przypadku brak cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów ocenia się w sposób wskazany w ust. 1 tego przepis. Zastosowanie więc metody wskazanej w § 36 ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną z ust. 2 tego paragrafu. Dlatego powody niezastosowania pierwszej metody winny być w operacie dokładnie uzasadnienie. Tymczasem na str. 13 in fine operatu w punkcie 5.10 rzeczoznawca uzasadniając zastosowanie do wyliczenia odszkodowania metodę z § 36 ust. 2 wskazuje, że na terenie W. było niewiele transakcji sprzedaży gruntu pod drogi i że najczęściej były to transakcje pod [...] z nieadekwatnymi cenami. Z operatu jednakże nie wynika, co należy rozumieć przez pojęcia "niewiele" i "z nieadekwatnymi cenami". Powyżej wskazane braki i niejasności operatu uszły uwadze organów obydwu instancji. Należy podkreślić, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, co jest następnie podstawą do określenia wysokości odszkodowania. Organ dokonuje określenia odszkodowania m. in. na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego nieruchomości. Jednakże organ nie jest związany ustaleniami zawartymi w operacie, który jest jednym z dowodów podlegającym jego ocenie. Organ ocenia więc wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Wobec takich braków operatu, niejasności jego sformułowań, stawianie zarzutów skarżącej, że nie przedstawiła operatu sporządzonego na własne zlecenie jest niezasadne. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), orzekł jak w sentencji wyroku. Organ ponownie rozpoznając sprawę skarżącej uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym w niniejszym uzasadnieniu.