I SA/Wa 1479/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 233 zł (dwieście trzydzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. wydaną z urzędu na podstawie art. 92. ust 1, 98a ust. 1, tai 3, art. 148 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2.016 r. poz. 2.147 z póżn zm. dalej jako u.g.n.) w związku z uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rady Miejskiej w [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. nr 116 poz. 3370) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej k.p.a.) Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wskutek jej podziału oraz ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] ([...]) z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. Organ podał, że podział nieruchomości zatwierdzony został decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. W decyzji wskazano, że tak ustaloną opłatę ustaloną [...] zobowiązany jest wnieść w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, na rachunek bankowy Miasta i Gminy [...] nr [...] lub w kasie Urzędu prowadzonej przez Bank Spółdzielczy w [...], filia w [...] przy ul. [...]. Jednocześnie organ wskazał, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej będą miały odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że [...] - właściciel ww. nieruchomości, położonej w [...] gm. [...], objętej księgą wieczystą [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], wniósł o zatwierdzenie jej podziału na 9 działek o nr: [...] o pow. [...],[...] o pow. [...].[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...],[...] o pow. [...] i [...] o pow. [...]. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zatwierdzono podział przedmiotowej nieruchomości, a decyzja ta stała się ostateczna w dniu 17 listopada 2016 r. Organ podał, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, wzrośnie jej wartość wójt, burmistrz albo prezydent może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu /.../. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W oparciu o przepis art. 98a ust.1 a cytowanej ustawy ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Burmistrz wskazał, że uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej Rada Miejska w [...] określiła stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości. Wobec faktu podziału ww. nieruchomości dokonanego decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] podjęto czynności na okoliczność zbadania wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. W dniu [...] maja 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału ww. nieruchomości. W toku postępowania w dniu [...] maja 2017 r. w obecności rzeczoznawcy majątkowego [...], działającego na zlecenie organu, dokonano oględzin nieruchomości. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. zgodnie z art. 10 k.p.a organ poinformował stronę o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz poinformował o przysługującym prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie. W dniu [...] sierpnia 2017 r. [...] zapoznał się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w dniu [...] sierpnia 2017 r. wniósł o umorzenie postępowania, wniosek swój argumentując błędnie przyjętą do obliczeń wartością nieruchomości po podziale. [...] podał, że rzeczywista wartość działek po podziale jest niższa, niż. oszacowana przez biegłego, ponieważ w kwietniu i maju 2017 roku sprzedał cztery działki o łącznej powierzchni [...], za kwotę [...], co dało kwotę [...] za 1m2, a wartość oszacowana przez biegłego przed podziałem wynosi [...] za 1 m2. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. strona wskazała również, że podziału działki [...] dokonała po to aby wydzielić drogę pod przeprowadzenie planowanej przez Komunalny Zakład Budżetowy magistrali wodnej od ulicy [...] we wsi [...] do wsi [...], co zaznaczył we wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Organ uznał, że powyższy wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie umarza się tylko w sytuacji, gdy staję się ono bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość gruntu przed podziałem na [...] za 1 m2, zaś po podziale na [...] za 1 m2., wykazując na wzrost wartości nieruchomości w następstwie jej podziału geodezyjnego. W ocenie Burmistrza kwestia ceny transakcyjnej działek objętych wyceną, osiągniętych przez ich poprzedniego właściciela w procesie sprzedaży, jest okolicznością niezależną względem postępowania administracyjnego prowadzonego w celu ustalenia opłaty adiacenckiej i jako taka nie ma wpływu na ustaloną w jego wyniku kwotę opłaty. Pismem z dnia [...] września 2017 r. organ przesłał [...] kopię skorygowanego operatu szacunkowego z dnia [...] czerwca 2017 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego Pana [...] z prośbą o zapoznanie się i przesłanie ewentualnych uwag. Wnioskiem z dnia [...] października 2017 r. Pan [...] wystąpił o czasowe zawieszenie postępowania w sprawie wydania decyzji naliczającej opłatę adiacencką z tytułu podziału ww. nieruchomości, z powodu nieplanowanego wyjazdu za granicę w ważnej sprawie rodzinnej do czasu powrotu do Polski. Jednocześnie zwrócił się z prośbą o wydłużenie terminu do 21 dni na zapoznanie się ze skorygowanym operatem szacunkowym. Organ wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości zawieszenia na wniosek strony postępowania wszczętego z urzędu. Organ podał, że podziału działki nr [...] dokonano na wniosek właściciela działki Pana [...], w wyniku, którego powstało 9 działek, z czego dz. nr [...] została wydzielona jako droga wewnętrzna, zabezpieczająca dostęp do drogi publicznej dla nowopowstałych działek, zaś dz. nr [...] została wydzielona jako poszerzenie drogi gminnej. Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego organ stwierdził, że w związku z zatwierdzeniem projektu podziału wzrosła wartość nieruchomości, przy czym rzeczoznawca w operacie zauważył (pkt III.2, str. 10), że w następstwie podziału nie wzrosła wartość gruntu wydzielonego jako droga wewnętrzna. Organ powołując się na opinię biegłego wskazał, że grunty te, mimo że położone są na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe pełnią one funkcję usługową względem gruntów przyległych. Ponieważ zagospodarowanie wydzielanych działek byłoby niemożliwe bez zapewnienia im właściwego skomunikowania z drogą publiczną, to nieuprawnione jest stwierdzenie, że wartość tych gruntów jest niższa, niż w przypadku nieruchomości przed podziałem. W stosunku do działki nr [...] wydzielonej jako droga wewnętrzna, biegły stwierdził brak zmiany wartości w następstwie podziału. Organ wskazał, że zgodnie z przywołanym wyżej art. 98a ust. 1 u.g.n. naliczenie opłaty adiacenckiej przez organ gminny jest dopuszczalne w przypadku zaistnienia wzrostu wartości nieruchomości, w wyniku dokonanego podziału geodezyjnego. Kwota opłaty jest uzależniona od różnicy w wartości nieruchomości przed oraz po jej podziale. W tym zakresie wskazać należy, że ustawodawca nie dokonuje jakiegokolwiek rozróżnienia w stosunku do celu w jakim został dokonany podział nieruchomości. Dowody zebrane w sprawie potwierdziły w ocenie organu zaistnienie wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, zatem naliczenie opłaty w myśl przywołanych przepisów było zasadne, a zatem argument strony o wydzieleniu gruntu w celu umożliwienia budowy sieci wodociągowej, co miałoby uzasadniać umorzenie postępowania w sprawie, również należało uznać za chybiony. Organ podał, że działka nr [...] o powierzchni [...], wydzielona pod poszerzenie publicznej drogi gminnej, nie wchodziła w zakres oszacowania wartości rynkowej(art.98 a ust.3 u.g.n.). Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 1 i art. 98a u.g.n., ustalenia opłaty adiacenckiej dokonano z wyłączeniem części nowopowstałej działki nr [...], o powierzchni [...] oraz części nowopowstałej działki nr [...], o powierzchni [...], które są przeznaczone zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pod tereny lasów i zalesień. Organ wskazał, że w operacie szacunkowym określona została wartość gruntu przed podziałem nieruchomości w wysokości [...] oraz wartość tego gruntu po podziale nieruchomości w wysokości [...]. Wartość gruntu przed podziałem oraz po podziale oszacowano odpowiednio wg stanu na dzień [...] października 2016 r., tj. na dzień wydania decyzji o podziale oraz na dzień [...] listopada 2016 r., tj. na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W ocenie organu I instancji ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego wynika, że dokonano wnikliwej analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i letniskowe. Przyjęte transakcje zostały dokonane w latach 2015-2017. Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości rynkowej przedmiotowych nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Uzyskany w procesie wyceny wynik rzeczoznawca majątkowy określił na podstawie analizy cen gruntów niezabudowanych na rynku lokalnym w gminie [...], przy uwzględnieniu stanu przedmiotowych nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oraz stanu nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tak rozumiana ocena operatu w niniejszej sprawie została dokonana. Tym samym, stosownie do art. 80 K.p.a., na podstawie przeprowadzonej w toku postępowania oceny zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że zaistniały w sprawie przesłanki uzasadniające ustalenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 98a ust 1 u.g.n. W konkluzji organ I instancji podał, że operat szacunkowy z dnia 1 czerwca 2017r. wskazał na wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem i w tej sytuacji zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zaistniały przesłanki do ustalenia jednorazowej opłaty adiacenckiej wg stawki obowiązującej w dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, określonej uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...].04.2009 r. w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym na skutek podziału nieruchomości jej wartość wzrosła o kwotę [...]. Przyjmując zatem 15% stawkę (zgodnie z w/w uchwałą Rady Miejskiej w [...]) należało ustalić opłatę adiacencką w wysokości [...], którą właściciel przedmiotowej nieruchomości zobowiązany jest wnieść na rzecz gminy Miasto i Gmina [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania pana [...] od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. znak [...] na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12. 10 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. z 2015 r. poz. 1659) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 98a u.g.n., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało zasadniczą część treści art. 98 a u.g.n. i wskazało, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały powołane przesłanki, warunkujące możliwość wymierzenia przez właściwy organ opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił ze względu na dokonany podział nieruchomości, zatwierdzony decyzją ostateczną na wniosek właściciela nieruchomości. Określenia wzrostu wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej dokonuje uprawniony rzeczoznawca majątkowy, którego opinia w postaci operatu szacunkowego ma kluczowe znaczenie w postępowaniu. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). W ocenie SKO organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nic zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Pomocniczo SKO powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r. (I OSK 1894/12, LEX nr 1494707) i uznało, że w tym stanie rzeczy należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] zaskarżył w całości Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 roku, utrzymującą w mocy Decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] i wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2017 oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi [...] podniósł, że już w odwołaniu wskazał na błędy w operacie szacunkowym, dyskwalifikujące jego zdaniem ten operat jako dowód w postępowaniu administracyjnym. W ocenie skarżącego błędy w operacie dotyczyły miedzy innymi przeprowadzonych działań matematycznych, a przeanalizowanie operatu w zakresie poprawności przeprowadzonych obliczeń nie wymagało wiedzy specjalistycznej którą posiada tylko rzeczoznawca majątkowy i mogło być dokonane przez Samorządowe Kolegium. Skarżący wskazał również na fakt, że cztery z siedmiu działek budowlanych których dotyczył operat zostały już sprzedane i cena jaką ustalił wolny rynek znacznie odbiegała od wartości rynkowej określonej przez rzeczoznawcę. W ocenie skarżącego podstawową przesłanką do uznania, że postępowanie nie zostało przeprowadzone z należyta starannością jest fakt, że SKO nie odniosło się do jego zastrzeżeń dotyczących operatu. W ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie poddało analizie operatu szacunkowego stanowiącego główny dowód w postępowaniu, a decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy oparło na założeniu o nieomylności rzeczoznawcy majątkowego. Do zweryfikowania błędów nie potrzebna jest specjalistyczna wiedza, którą posiada tylko rzeczoznawca majątkowy, a wystarczy podstawowa wiedza z zakresu matematyki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć zdaniem Sądu jedynie w zakresie żądania uchylenia decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa procesowego skutkujących koniecznością uchylenia ww. decyzji. (art. 145 § 1 ust.1 lit. c p.p.s.a.). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ II instancji ( odwoławczy) ma obowiązek ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, zatem nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzeć ponownie wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Sąd dokonując oceny legalności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszedł do wniosku, że organ ten dopuścił się naruszenia jednej z podstawowych zasada procedury administracyjnej – zasady dwuinstancyjności. Podkreślenia wymaga, że skarżący już na etapie odwołania wskazał bardzo liczne i dokładnie opisane zastrzeżenia, które zgłosił w stosunku do podstawowego i zasadniczo najważniejszego dowodu przeprowadzonego w niniejszej sprawie, a mianowicie dowodu z opinii biegłego z zakresu wyceny nieruchomości przygotowanego w postaci operatu szacunkowego. Skarżący poza błędami – również natury algebraicznej - załączył dowody na okoliczność braku poprawności wyliczeń przedstawionych w operacie szacunkowym. Organ odwoławczy rozpoznając i rozstrzygając ponownie sprawę nie odniósł się do żadnego z zarzutów odwołania, do czego w ocenie Sądu był zobowiązany. Organ odwoławczy przyznał w bardzo lakonicznym uzasadnieniu własnej decyzji kluczowe znaczenie operatowi szacunkowemu jako dowodowi w przedmiotowej sprawie, podnosząc jedynie okoliczności związane z pozycją rzeczoznawcy majątkowego w toku postępowania oraz wskazując na brak możliwości wkraczania przez organ w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy. Biorąc pod uwagę sformułowania uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, organ ten, zdaniem Sądu nie dokonał żadnej oceny materiału dowodowego, a wręcz się od niej uchylił nie odnosząc się do żadnego z zarzutów odwołania. Z przepisu art.80 k.p.a. wynika zasada swobodnej oceny dowodów i w oparciu o nią organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna opierać się na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, a przy ocenie opinii biegłego ( jak w niniejszej sprawie) organ administracji nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić podstawy, przesłanki i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Brak przeprowadzenia takiej oceny musi zostać oceniony jako naruszający normy procesowe odnoszące się do środków dowodowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając przedmiotową sprawę organ odwoławczy winien odnieść się do zarzutów odwołania i wydać decyzję odpowiadającą prawu, która zostanie przez ten organ prawidłowo uzasadniona. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust.1 lit. c p.p.s.a., opierając rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postepowania na podstawie art.200 p.p.s.a.