I SA/Wa 148/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2005 r. sprawy ze skargi J. B. i A. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. I SA/Wa 148/05 UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] lutego 1974 r. o przekazaniu w użytkowanie Ministerstwa Obrony Narodowej terenu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], nr hip.[...] o pow. [...] m². Jednocześnie Minister Infrastruktury umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność A. B., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie wyżej wymienionego dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Dawny właściciel [...] listopada 1948 r. wystąpił o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej podając, że wniosek nie został złożony, lecz bez jego winy. Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1949 r. odmówił przywrócenia terminu. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] lutego 1974 r. przekazał w użytkowanie Ministerstwu Obrony Narodowej teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] o powierzchni [...] m². Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1949 r., gdyż zostało wydane bez podstawy prawnej. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2001 r. spadkobiercy A. B. wystąpili "o rozpatrzenie wniosku z dnia [...] listopada 1948 r. w trybie art. 7 dekretu w przedmiocie przyznania własności czasowej w stosunku do nieruchomości przy ul. [...]" dowodząc, iż w termin przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie rozpoczął biegu, gdyż nie doszło do zgodnego z przepisami objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] maja 2002 r. umorzył postępowanie wszczęte wyżej wymienionym wnioskiem jako bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymał decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2002 r. Obydwa organy podały, że wniosek dekretowy nie został złożony i podanie z dnia [...] listopada 1948 r. w swojej treści nie zawiera wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości ograniczając się do wniosku o przywrócenie terminu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 1897/02, oddalił skargę na wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. Spadkobiercy dawnego właściciela wnioskiem z dnia [...] czerwca 2004 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1974 r. podnosząc, iż podjęta została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przedmiotowa nieruchomość nie została skutecznie objęta przez gminę W., zatem nieruchomość budynkowa pozostaje nadal własnością następców prawnych byłego właściciela nieruchomości, a w związku z powyższym nieruchomość ta nie mogła stanowić przedmiotu rozporządzenia przez organ administracji państwowej w 1974 r. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] lutego 1974 r. Rozpoznając sprawę w wyniku odwołania, Minister Infrastruktury w oparciu o akta sprawy stwierdził, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] nie został złożony. Niezłożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego, a co za tym idzie brak wynikającego z dekretu z dnia 26 października 1945 r. roszczenia o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, odniosło ten skutek, iż prawo to nie zostało dotychczasowemu właścicielowi przyznane, a zatem znajdujący się na tym gruncie budynek przeszedł na własność gminy W., a następnie Skarbu Państwa, stosownie do art. 8 dekretu. Wobec tego spadkobiercy dawnego właściciela nie posiadali legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1974 r. Złożenie wniosku przez osobę, która w sprawie nie jest stroną powinno spowodować wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego z przyczyn formalnych, tj. z powodu braku legitymacji procesowej wnioskodawcy. Uznając zatem, że postępowanie wszczęto z wniosku osób nie będących stroną, a brak było podstaw do jego prowadzenia, Minister Infrastruktury uchylił decyzję Wojewody i umorzył postępowanie wszczęte przez pierwszą instancję. Skargę sądową na powyższą decyzję złożyli spadkobiercy dawnego właściciela domagając się uchylenia decyzji obu instancji zarzucając, że nieruchomość została nieprawidłowo, a więc nieskutecznie objęta w posiadanie przez Gminę, gdyż o terminie objęcia dotychczasowi właściciele nie zostali zawiadomieni, a także przedwcześnie, bo przed uchwaleniem stosownych planów zabudowy. Zdaniem skarżących, wadliwe objęcie nieruchomości nie skutkowało rozpoczęciem biegu 6 - miesięcznego terminu na złożenie wniosku. Postępowanie sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakończone wyrokiem z dnia 4 czerwca 2003 r. dotyczyło oceny pisma złożonego [...] listopada 1948 r. przez dawnego właściciela, którego nie można było uznać za wniosek dekretowy. Późniejsze pisma były wnioskami dekretowymi i one powinny być ocenione. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. odmówił spadkobiercom dawnego właściciela przyznania własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...]. W wyniku odwołania od tej decyzji sprawa jest aktualnie rozpatrywana przez Wojewodę i jest w toku. Ten stan prawny zainteresowani sygnalizowali w odwołaniu od decyzji Wojewody nr [...]. Dlatego też, zdaniem skarżących, rozstrzygnięcie przez Ministra Infrastruktury jako zależne od zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę, nie powinno być merytoryczne bowiem zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozpatrzenia wniosku dekretowego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego, nie orzekając o istocie sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzorczym. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji lecz orzeka jako organ kasacyjny. W swej decyzji orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r. IV SA 1030/97). Zaskarżoną decyzję wydano w wyniku przeprowadzonego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1974 r. przekazującej w użytkowanie Ministerstwo Obrony Narodowej teren nieruchomości przy ul. [...], objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1948 r. o własności i użytkowanie gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jak wynika z akt sprawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu nie został złożony przez właściciela w terminie wynikającym z art. 7 dekretu, co stwierdził Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r., sygn. I SA 1897/02 oddalającym skargę na decyzję Wojewody. A zatem nie złożenie wniosku dekretowego skutkowało brakiem prawa własności czasowej dotychczasowego właściciela. W takiej sytuacji dawny właściciel nie był legitymowany do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Przy zwykłym toku postępowania zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Również postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, zgodnie z zapisem art. 157 § 2 kpa. A zatem żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego powinno pochodzić od strony. Od tego zależy skuteczność prawna żądania wszczęcia postępowania. Organ wojewódzki zobligowany był więc do zbadania w pierwszej kolejności, czy żądanie pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Wszczęcia postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. Złożenie wniosku przez osobę nie będącą stroną powinno spowodować wydanie decyzji odmownej z przyczyn formalnych. Wszczęcie natomiast postępowania na wniosek nie legitymowanej osoby stanowiło podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Argumentacja podnoszona w skardze o toczącym się postępowaniu z aktualnie złożonego wniosku dekretowego oraz o nieprawidłowości przejęcia nieruchomości przez gminę (była przedstawiona w toku postępowania administracyjnego) pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, bowiem nie odnosi się do stanu prawnego i faktycznego jaki istniał w dacie wydania decyzji z [...] lutego 1974 r., o której stwierdzenie nieważności wnioskowali skarżący. Wbrew stanowisku strony skarżącej w niniejszej sprawie nie istniały przesłanki z art. 97 § 1 kpa bowiem sprawa rozpoznania wniosku dekretowego złożonego w 2003 r. nie jest zagadnieniem wstępnym dla przedmiotowego postępowania nadzorczego, a zatem organ administracji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania i rozpoznał sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionej decyzji. Skoro zatem zaskarżona decyzja nie narusza prawa, skarga sądowa podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).